(十)《預算法》第48條(關于國庫)

　　1. 關聯理論

　　本條對國庫作了規定，涉及國庫管理制度。國庫按預算管理體制設立，原則上一級財政設立一級國庫，縣級以上各級預算必須設立國庫;具備條件的鄉、民族鄉、鎮也應當設立國庫。國庫分為中央國庫和地方國庫，中央國庫業務由中國人民銀行經理，地方國庫業務依照國務院的有關規定辦理。各級國庫庫款的支配權屬于本級政府財政部門。也有學者主張，我國應將中央銀行經理國庫改為財政自辦國庫，建議制訂《國庫法》。

　　2. 規范闡釋

　　依照本條的規定，各級政府應當加強對本級國庫的管理和監督。各級國庫必須按照國家有關規定，及時準確地辦理預算收入的收納、劃分、留解和預算支出的撥付。各級國庫和有關銀行必須遵守國家有關預算收入繳庫的規定，不得延解、占壓應當繳入國庫的預算收入和國庫庫款。

　　(十一)《預算法》第53-58條(關于預算調整)

　　1. 關聯理論

　　這幾條的規定涉及預算調整問題。第53條規定，預算調整是指經全國人民代表大會批準的中央預算和經地方各級人民代表大會批準的本級預算，在執行中因特殊情況需要增加支出或者減少收入，使原批準的收支平衡的預算的總支出超過總收入，或者使原批準的預算中舉借債務的數額增加的部分變更。預算是一種計劃，它確定以后，往往會受到主客觀條件的影響和制約，原來預料不到的一些特殊情況也會出現，導致預算收支由原來的平衡變得不平衡，這時就必須依法進行預算調整。預算調整固然是正常的活動，但它又是對已經產生法律效力的預算的變動，必須嚴格依照法定程序來進行，任何政府或者部門都不得擅自變動預算。

　　2. 規范闡釋

　　第54、55、57、58條是對預算調整的程序及其救濟的規定。中央和縣級以上地方各級政府預算的調整方案必須提請同級人大常委會審查和批準，鄉、民族鄉、鎮政府預算的調整方案必須提請本級人民代表大會審查和批準。未經批準調整預算，各級政府不得使原批準的收支平衡的預算的總支出超過總收入或者使原批準的預算中舉借債務的數額增加的決定，否則應由本級人民代表大會、本級人民代表大會常務委員會或者上級政府責令其改變或者撤銷。

　　地方各級政府預算的調整方案經批準后，由本級政府報上一級政府備案。各部門、各單位的預算支出應當按照預算科目執行;不同預算科目間的預算資金需要調劑使用的，必須按照國務院財政部門的規定報經批準。

　　第56條規定，在預算執行中，因上級政府返還或者給予補助而引起的預算收支變化，不屬于預算調整，并規定了其具體處理辦法。從立法技術上講，本條與第53條相呼應，一前一后對預算調整及其例外作了規定，有助于我們從不同方面去理解問題。

　　另外，根據《預算法實施條例》的有關規定，我們應該注意：(1)預算調整方案由政府財政部門負責具體編制。預算調整方案應當列明調整的原因、項目、數額、措施及有關說明，經本級政府審定后，提請本級人民代表大會常務委員會審查和批準。(2)接受上級返還或者補助的地方政府，應當按照上級政府規定的用途使用款項，不得擅自改變用途。(3)政府有關部門以本級預算安排的資金撥付給下級政府有關部門的專款，必須經本級政府財政部門同意并辦理預算劃轉手續。(4)各部門、各單位的預算支出，必須按照本級政府財政部門批復的預算科目和數額執行，不得挪用;確需作出調整的，必須經本級政府財政部門同意。(5)年度預算確定后，企業、事業單位改變隸屬關系，引起預算級次和關系變化的，應當在改變財務關系的同時，相應辦理預算劃轉。

　　3. 關聯案例及其法律適用

　　1999年中央財政預算調整案。 是年，財政部根據預算執行中遇到的新情況，制定了增發國債和1999年中央財政預算調整方案(草案)，提請全國人大常委會審查批準。全國人大財經委員會會同全國人大常委會預算工作委員會聽取了財政部的匯報，進行了討論、審查，最終財經委員會建議全國人大常委會批準財政部提出的增發國債和1999年中央財政預算調整方案，并獲批準。#p#分頁標題#e#

　　全國人大財經委對預算調整方案的審查結果報告中稱：1998年以來，為了抵御亞洲金融危機的沖擊，中央決定加強宏觀調控，實施積極的財政政策，經九屆全國人大常委會第4次會議審議批準，國務院調整了預算，增發國債用于加快基礎設施建設。但是，國內有效需求不足的矛盾仍然突出，外貿出口和外商直接投資下降 ，消費需求持續不振，固定資產投資增長放慢，物價連續下降的趨勢沒有得到有效扭轉。為此，有必要采取更有力的措施，促進經濟持續增長，國務院提出進一步加大實施積極財政政策的力度，擬利用預算超收收入增加支出，以及由財政部向銀行增發長期國債。根據《預算法》有關預算調整的規定，建議全國人大常委會批準增發國債和1999年中央財政預算調整方案(草案)。

　　財經委員會認為，增發國債用于增加固定資產投入是一項重大舉措，要在充分總結以往經驗和問題的基礎上，認真做好新增國債的安排使用。為此建議：

　　(1)抓好在建項目的竣工建設。

　　(2)對國有大中型企業技術改造、重大項目裝備國產化和高新技術產業化項目要確保重點，注意投入產出效果，堅決制止重復建設，也不能變相搞基本建設。對新上項目，要嚴格項目審批程序，從嚴選定。

　　(3)采取切實措施解決配套資金不到位的問題，對地方配套資金不到位的，不能批新項目。

　　(4)加強國債資金使用的監督管理,對貪污挪用者要繩之以法，對劣質工程的領導和直接責任人要嚴肅查處，依法追究責任。

　　(5)建設項目要嚴格按規定實行招標、投標。要盡量采用國產設備，以拉動國內需求。

　　(6)1998年增發國債用于基礎設施建設的情況應向全國人大常委會作出專題報告。

　　這是中央預算調整，地方預算也具有法律約束力，非經法定程序不得改變。因此，各地方財政預算如果需要調整，也應該遵循《預算法》、《預算法實施條例》和其他有關法規關于預算執行和調整的規定，履行法定的程序。

　　(十二)《預算法》第59-65條(關于決算)

　　1. 關聯理論

　　這是《預算法》第8章“決算”的幾個條文。決算是指對年度預算收支執行結果的會計報告，是預算執行的總結，是國家管理預算活動的最后一道程序。 它包括決算報表和文字說明兩個部分。

　　編制決算可以總結一年來預算管理方面的經驗和教訓，集中反映當年國民經濟和社會發展的情況，供國家決策時參考。因此法律規定，國務院及其財政部門要及時地做好決算草案編制的規定和部署工作，以便各級按照一定的原則和程序來編制決算。

　　關于決算草案的編制原則，有學者認為，決算草案的編制應該符合合法性原則和準確、完整、及時原則。前一原則是法治的要求，體現決算編制的每一步都要符合嚴格的法定程序性和實體規定性，而后一原則則是具體編制決算草案時所應遵循的技術性要求。

　　2. 規范闡釋

　　第61、62條是關于決算的編審程序的規定。據此，財政部應當在每年第4季度部署編制決算草案的原則、要求、方法和報送期限，制發中央各部門決算、地方決算及其他有關決算的報表格式。縣級以上地方政府財政部門根據財政部的部署，部署編制本級政府各部門和下級政府決算草案的原則、要求、方法和報送期限，制發本級政府各部門決算、下級政府決算及其他有關決算的報表格式。地方政府財政部門根據上級政府財政部門的部署，制定本行政區域決算草案和本級各部門決算草案的具體編制辦法。各部門根據本級政府財政部門的部署，制定所屬各單位決算草案的具體編制辦法。

　　各單位應當按照主管部門的布置，認真編制本單位決算草案，在規定期限內上報。各部門在審核匯總所屬各單位決算草案基礎上，連同本部門自身的決算收入和支出數字，匯編成本部門決算草案并附決算草案詳細說明，經部門行政領導簽章后，在規定期限內報本級政府財政部門審核。各級預算收入征收部門應當按照財政部門的要求，及時編報收入年報及有關資料。#p#分頁標題#e#

　　中央和縣級以上政府財政部門根據各部門決算草案匯總編制本級決算草案，報本級政府審定后，提請本級人民代表大會常委會審查和批準。鄉、民族鄉、鎮政府編制本級決算草案，提請本級人民代表大會審查和批準。

　　第63-65條是關于決算的批復和備案的規定。縣級以上各級政府決算草案經本級人民代表大會常務委員會批準后，本級政府財政部門應當自批準之日起20日內向本級各部門批復決算。各部門應當自本級政府財政部門批復本部門決算之日起15日內向所屬各單位批復決算。縣級以上地方各級政府應當自本級政府決算批準之日起30日內，將本級政府決算及下一級政府上報備案的決算匯總，報上一級政府備案。

　　(十三)《預算法》第66-72條(關于預算決算監督)

　　1. 關聯理論

　　這是《預算法》第9章“監督”的幾個條文，涉及預決算的監督問題。

　　對預決算監督可以按不同標準作不同的分類。比如，按照時間先后，可以分為事前監督、事中監督和事后監督;按照監督的內容，可以分為對預算編制的監督、對預算執行的監督、對預算調整的監督、對決算的監督;按照監督的主體，則可以分為各級國家權力機關即各級人民代表大會及其常委會對預算、決算進行的監督，各級政府對下一級政府預算執行的監督，各級政府財政部門對本級各部門、各單位和下一級財政部門預算執行的監督檢查，以及各級政府審計部門對預算執行情況和決算實行情況實行的審計監督，等等。

　　本章主要規定了各級權力機關的監督，第66條規定，全國人大及其常委會對中央和地方預算、決算進行監督;縣級以上地方各級人大及其常委會對本級和下級政府預算、決算進行監督;鄉、民族鄉、鎮人民代表大會對本級預算、決算進行監督。

　　2. 規范闡釋

　　第67-69條是第66條規定內容的繼續，規定了各級人代會和縣級以上各級人大常委會有權就預算、決算中的重大事項或者特定問題組織調查，依法提出詢問或者質詢，有關相對人應當如實反映情況、提供必要的材料、就詢問或者質詢及時給予答復等;各級政府應當在每一預算年度內至少二次向本級人大或其常委會作預算執行情況的報告。

　　第70-72條則對各級政府及其財政部門、審計部門的預算監督作了規定。

　　權力機關、政府及其財政和審計部門，依法切實地履行法律賦予的預算決算監督職責，是國家依法理財的有力保障。我國的法律法規日漸增多，但有效的法律監督向來是一個薄弱環節，預算法不同于一般以事后救濟為主的民刑事法律規范，它在調整社會關系的時候，不是消極地等待，而是強調事前、事中和事后全過程的立體調整，以積極的姿態發揮其對社會經濟的影響和作用。要做好預算決算監督工作，有關主體須實實在在地做好自己分內的監督工作，這對于預算工作的順利開展意義重大。

　　3. 關聯案例

　　1998年中央預算執行審計情況。 受國務院委托,審計署審計長李金華向九屆全國人大常委會第10次會議報告了1998年中央預算執行和其他財政收支的審計情況。他說,1998年中央預算執行情況是比較好的,但仍存在一些不真實、不合法、不規范的問題,有的還相當嚴重。對這些問題,審計署依照國家有關法律法規分別作了處理,財稅部門和國務院其他有關部門采取了相應的整改措施。

　　財政部在組織執行中央預算過程中存在的問題主要有：

　　(1)批復預算不及時。沒有及時批復的有農林水利氣象事業費、文教科學事業費等支出預算,有的延遲1-5個月批復,有的延遲半年以上,到第4季度才批復。中央基本建設投資預算也有一部分沒有及時批復。這樣做,不僅使預算缺乏透明度,失去嚴肅性,而且使財政資金不能及時發揮使用效益。

　　(2)部分應收繳的財政收入沒有清繳入庫：違反規定將部分境外中資企業上繳的利潤存入境外企業周轉金賬戶,沒有繳入中央國庫;對1995年以來預算支出安排的糧棉油“三掛鉤”補貼等結余資金沒有及時收繳,并同意直接抵頂部分支出。#p#分頁標題#e#

　　(3)一些司局和個人利用職權動用財政資金辦公司、建樓堂館所。如向民航總局等5家單位募集資金,成立中盛科技投資發展有限公司, 共籌得股本金9200萬元,主要用于購買國債和炒股票，其中,要求民航總局作為股東之一出資,并同意可以從民航基礎設施建設基金中列支;提出由各省財政廳集資在上海浦東建金隆大廈，共籌集支農周轉金等財政資金1.45億元。

　　(4)未按規定編制預算外資金收支計劃和決算。中央財政預算外資金每年應編制收支計劃和決算，但財政部一直沒有編制1998年度預算外資金收支計劃,也沒有及時編制決算。

　　(5)少征中央非稅收入。由于財政部門監繳不力,造成少征民航機場管理建設費、三峽工程建設基金和中央電力建設基金等中央非稅收入23.65億元。

　　關于國家稅務局系統稅收征管中存在的問題，主要是：越權批準減免稅,少征、漏征稅款,混淆稅收入庫級次,違規多提代征代扣手續費,以及為了完成稅收任務,征收“過頭稅”等。經查天津市薊縣國稅局虛開增值稅發票,截留和侵吞國家稅款等問題十分嚴重。

　　關于海關系統關稅征管中存在的問題，主要是擅自降低稅率、違規批準減免稅和保稅貨物監管不嚴等，涉及違法違規金額16.6億元,其中少征稅收收入6.14億元。審計署也參與了湛江特大走私受賄案的查處工作。

　　關于中央國庫辦理預算資金收納撥付情況,存在的問題主要是收入級次審核不嚴、將中央收入繳入地方國庫，違反規定為稅務部門辦理經費退庫、提取不合理的代征代扣手續費等，涉及違法違規金額16.06億元,其中造成中央財政收入減少2.88億元。其中，查出銀川市城區和新城區人民檢察院、國稅局在協查“金華稅案”過程中,將截留的罰款均分,放在賬外由個人保管,用于發放獎金和請客吃飯等。

　　在審計水利部預算執行情況時查出的主要問題是：

　　(1)頂風違紀,修建高檔寫字樓。為解決項目建設資金不足,該部從所屬企業和地方水利部門收取集資款1.46億元,其中大多數來源不正當,有的甚至采取上下串通的辦法,由水利部下撥水利專項資金,然后再返回作集資款。

　　(2)隱瞞轉移南水北調資金,設立“小金庫”。水利部收到丹江口水利樞紐管理局南水北調中線項目前期經費中的6500萬元，由機關服務局另立“小金庫”,存入中國華能財務公司等單位吃利息。

　　(3)挪用水利專項資金。如水利部1998年挪用大江大河堤防工程資金1400萬元,給黃河水利委員會等單位建宿舍;其下屬的中國水利投資公司挪用水利基建款和百條挖泥船項目專項資金5274萬元,用于投資和購置辦公樓及宿舍，甚至炒股票等。

　　本案是關于預算執行的審計監督。不難看出，審計監督因其相對的獨立性和較高的專業性，在預算決算監督中起著無可替代的作用。對此應引起國家和社會的高度重視，以保證預算的依法進行和違法行為的及時查處。

　　三、立法建議

　　由于轉軌時期利益調整的難度和制度設計本身的一些問題，尤其是觀念上殘存的障礙和誤區，我國預算法治仍處于低水平，無力承擔法治國家賦予的重任。面對依法治國和與國際接軌的新形勢，要求我們以預算法的發展完善為中心，加強財政法治建設。

　　1、如前所述，應將歷年制預算年度改為跨年制，完善預算的編制和審議，從起點上提高預算的嚴肅性。有學者提出了編制年度滾動預算的建議，年度滾動預算是一種多年期預算，時間可以是10年或5年，每年滾動編制當年預算及以后各年的預算。

　　2、現行的復式預算仍存在著一些問題，主要是政府的收支活動沒有得到全面反映，許多專用基金在國家預算外循環;未按政府的不同身份和職能來劃分兩種預算的收支范圍，在內容上存在著混亂;建設性預算的設立沒有解決公債收入用于非市場性項目問題，使得債務收入的用途和還本付息資金的來源不明確，等等。因此，應該明確公共財政預算、國有資產經營預算、社會保障預算和其他預算各自的界定標準和收支范圍，將行業管理部門掌握的專用基金納入預算管理，并改革國債管理辦法。#p#分頁標題#e#

　　3、在預算編制制度方面，須強化部門預算，將預算管理的出發點和著力點轉移到一級會計預算單位;借鑒零基預算和績效預算的經驗，改革預算編制方法。

　　4、在預算審批制度方面，建議建立分項審批制度，拓寬預算審批權的范圍和深度;明確預算被否決的法律后果及其責任，督促編制機關認真履行職責。

　　5、以權力機構為中心，加強預算監督，強化違法違紀人員的法律責任及其追究。有學者還建議制定《財政監督條例》，將預算監督工作納入法制化軌道。