一、勞動(dòng)教養(yǎng)制度的由來及發(fā)展

1955年8月25日，中共中央《關(guān)于徹底肅清暗藏反革命分子的指示》指出：對(duì)反革命分子和其他壞分子，除判處死刑和罪狀較輕，坦白徹底或因立功而繼續(xù)留用的以外，分兩種辦法處理，一種是判刑后勞動(dòng)改造。另一種是不夠判刑，而政治上又不適用繼續(xù)留用，放到社會(huì)上又增加失業(yè)的，則進(jìn)行勞動(dòng)教養(yǎng)，即集中起來，替國(guó)家做工，由國(guó)家發(fā)給一定的工資。

1956年1月10日，黨中央又發(fā)布了《關(guān)于各省、市應(yīng)立即籌辦勞動(dòng)教養(yǎng)機(jī)構(gòu)的指示》對(duì)勞教性質(zhì)、指導(dǎo)原則、審批權(quán)限等作了原則規(guī)定。從此，勞動(dòng)教養(yǎng)制度在我國(guó)誕生。

1957年8月3日，國(guó)務(wù)院公布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)問題的決定》這是我國(guó)第一部勞動(dòng)教養(yǎng)法規(guī)。經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)，1979年12月5日國(guó)務(wù)院公布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)問題的補(bǔ)充規(guī)定》。

1982年1月21日，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，公安部發(fā)布了《勞動(dòng)教養(yǎng)試行辦法》對(duì)勞動(dòng)教養(yǎng)的具體實(shí)施作了詳細(xì)的規(guī)定。此后，全國(guó)人大常委會(huì)又根據(jù)社會(huì)治安領(lǐng)域出現(xiàn)的一些新問題，在1986年修正通過的《中華人民共和國(guó)治安管理處罰條例》第三十條、1990年12月28日通過的《關(guān)于禁毒的決定》、1991年7月12日通過的《關(guān)于嚴(yán)禁賣淫嫖娼的決定》等法規(guī)中對(duì)勞動(dòng)教養(yǎng)的對(duì)象作了擴(kuò)大規(guī)定。

二、勞動(dòng)教養(yǎng)制度存在的問題

(一)、勞動(dòng)教養(yǎng)制度在立法上存在的問題

1.勞動(dòng)教養(yǎng)制度沒有憲法根據(jù)

我國(guó)有關(guān)勞動(dòng)教養(yǎng)的第一部行政法規(guī)《國(guó)務(wù)院關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)問題的決定》規(guī)定，根據(jù)中華人民共和國(guó)憲法第一百條的規(guī)定，為了把游手好閑、違反法紀(jì)、不務(wù)正業(yè)的有勞動(dòng)力的人，改造成為自食其力的新人；為了進(jìn)一步維護(hù)公共秩序，有利于社會(huì)主義建設(shè)，對(duì)于勞動(dòng)教養(yǎng)問題，作如下決定，……。這里所指的《憲法》應(yīng)是1954年憲法，而1954年憲法第一百條規(guī)定的內(nèi)容是：中華人民共和國(guó)公民必須遵守憲法和法律，遵守勞動(dòng)紀(jì)律，遵守公共秩序，尊重社會(huì)公德。從憲法第一百條內(nèi)容看，并無任何強(qiáng)制性勞動(dòng)教養(yǎng)的立法授權(quán)。

2.勞動(dòng)教養(yǎng)制度與上位法《立法法》的規(guī)定明顯抵觸

我國(guó)的《立法法》第七條規(guī)定，全國(guó)人民代表大會(huì)和全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)行使國(guó)家立法權(quán)，有權(quán)制定法律，同時(shí)《立法法》第八條規(guī)定，對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰只能制定法律，另外該法第九條規(guī)定，本法第八條規(guī)定的事項(xiàng)尚未制定法律的，全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)有權(quán)作出決定，授權(quán)國(guó)務(wù)院可以根據(jù)實(shí)際需要，對(duì)其中的部分事項(xiàng)先制定行政法規(guī)，但是有關(guān)犯罪和刑罰、對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰、司法制度等事項(xiàng)除外。據(jù)此，限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰，只能由全國(guó)人民代表大會(huì)或全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過制定法律作出，而關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)的規(guī)定最高層級(jí)的依據(jù)也不過是國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)，不屬于《立法法》規(guī)定的法律范籌，而《立法法》又是2000年3月15日第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)制定的法律，其效力高于國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)。根據(jù)上位法優(yōu)于下位法，新法優(yōu)于舊法的原則行政法規(guī)關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)制度的規(guī)定不得與《立法法》的規(guī)定相抵觸。

3.根據(jù)《行政處罰法》的規(guī)定，勞動(dòng)教養(yǎng)依據(jù)的法規(guī)、規(guī)章無權(quán)設(shè)定限制人身自由的行政處罰

《勞動(dòng)教養(yǎng)試行辦法》第二條，勞動(dòng)教養(yǎng)，是對(duì)被勞動(dòng)教養(yǎng)的人實(shí)行強(qiáng)制性教育改造的行政措施，是處理人民內(nèi)部矛盾的一種方法。1991年11月1日,國(guó)務(wù)院新聞辦公室發(fā)布的中國(guó)的人權(quán)狀況白皮書明確界定,勞動(dòng)教養(yǎng)不是刑事處罰,而是行政處罰。即然勞動(dòng)教養(yǎng)是一種行政處罰，就應(yīng)適用《行政處罰法》有關(guān)程序的規(guī)定。勞動(dòng)教養(yǎng)依據(jù)的主要是1957年8月1日全國(guó)人大常委會(huì)第七十八次會(huì)議批準(zhǔn)，1957年8月3日國(guó)務(wù)院公布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)問題的決定》，1979年11月29日第五屆全國(guó)人大常委會(huì)第十二次會(huì)議批準(zhǔn)，1979年12月25日國(guó)務(wù)院公布施行的《國(guó)務(wù)院關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)的補(bǔ)充規(guī)定》，1982年1月21日國(guó)務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)、公安部發(fā)布的《勞動(dòng)教養(yǎng)試行辦法》。而《國(guó)務(wù)院關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)問題的決定》、《國(guó)務(wù)院關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)的補(bǔ)充規(guī)定》均屬國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)，《勞動(dòng)教養(yǎng)試行辦法》則屬于公安部的行政規(guī)章。根據(jù)我國(guó)《行政處罰法》第九條，限制人身自由的行政處罰，只能由法律設(shè)定。第十條，行政法規(guī)可以設(shè)定除限制人身自由以外的行政處罰。也就是說行政法規(guī)、行政規(guī)章無權(quán)設(shè)定限制人身自由的行政處罰。國(guó)務(wù)院及公安部對(duì)勞動(dòng)教養(yǎng)的設(shè)定應(yīng)屬于立法違法行為。

4.勞動(dòng)教養(yǎng)管理委員會(huì)，無限制公民人身自由的行政處罰權(quán)

我國(guó)《行政處罰法》第十六條明文規(guī)定，限制人身自由的行政處罰權(quán)，只能由公安機(jī)關(guān)行使。而《勞動(dòng)教養(yǎng)試行辦法》第十二條規(guī)定，由勞動(dòng)教養(yǎng)管理委員會(huì)審查批準(zhǔn)，做出勞動(dòng)教養(yǎng)決定，另據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)的補(bǔ)充規(guī)定》第一條，省、自治區(qū)、直轄市和大中城市人民政府成立勞動(dòng)教養(yǎng)管理委員會(huì)，由民政、公安、勞動(dòng)部門的負(fù)責(zé)人組成，領(lǐng)導(dǎo)和管理勞動(dòng)教養(yǎng)的工作。勞動(dòng)教養(yǎng)管理委員會(huì)是政府的一個(gè)獨(dú)立機(jī)構(gòu)，雖然有公安人員參加，但畢竟不是公安機(jī)關(guān)，作為政府的一般機(jī)關(guān)實(shí)施限制人身自由的行政處罰權(quán)違反《行政處罰法》第十六條的規(guī)定。

(二)、勞動(dòng)教養(yǎng)制度在司法實(shí)踐中存在的問題

1.我國(guó)勞動(dòng)教養(yǎng)制度違反罰過相當(dāng)?shù)姆ㄖ圃瓌t

根據(jù)《勞動(dòng)教養(yǎng)試行辦法》第十條規(guī)定，勞動(dòng)教養(yǎng)的對(duì)象是那些有違法行為但達(dá)不到犯罪程度，即不夠刑事處分的人。那么對(duì)這些人的處罰顯然應(yīng)輕于情節(jié)嚴(yán)重，構(gòu)成犯罪的人。而事實(shí)遠(yuǎn)非如此?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)的補(bǔ)充規(guī)定》第三條規(guī)定，勞動(dòng)教養(yǎng)的期限為一年至三年。必要時(shí)得延長(zhǎng)一年。《刑法》規(guī)定的主刑中管制的期限，為三個(gè)月以上二年以下。拘役的期限，為一個(gè)月以上六個(gè)月以下。有限徒刑最低刑才六個(gè)月。實(shí)際操作中從勞動(dòng)教養(yǎng)的期限以及剝奪被勞動(dòng)教養(yǎng)人員的人身自由的程度看，構(gòu)不成犯罪的勞動(dòng)教養(yǎng)比構(gòu)成犯罪的管制和拘役以及六個(gè)月以上一年以下的有期徒刑這三種刑罰還要嚴(yán)厲。

2.勞動(dòng)教養(yǎng)制度缺乏監(jiān)督機(jī)制，往往造成權(quán)力濫用

《國(guó)務(wù)院關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)的補(bǔ)充規(guī)定》第五條雖然規(guī)定人民檢察院對(duì)勞動(dòng)教養(yǎng)機(jī)關(guān)的活動(dòng)實(shí)行監(jiān)督。但如何監(jiān)督，沒有任何監(jiān)督程序的規(guī)定，實(shí)踐中檢察院監(jiān)督只是一句空話，名義上是公安、民政、勞動(dòng)等部門組成的勞動(dòng)教養(yǎng)管理委員會(huì)行使勞動(dòng)教養(yǎng)決定權(quán)，實(shí)際上由公安機(jī)關(guān)獨(dú)家行使處罰權(quán)，且僅僅進(jìn)行書面審查，暗箱操作，剝奪相對(duì)人的陳述、申辯、聽證等程序權(quán)利。由于缺乏監(jiān)督，勞動(dòng)教養(yǎng)往往成為人治的工具，原河北省省委書記程維高通過勞動(dòng)教養(yǎng)打擊迫害舉報(bào)人郭光允，還有一些地方利用勞動(dòng)教養(yǎng)打擊報(bào)復(fù)上訪者、舉報(bào)人的例子不勝枚舉。

三、建議廢除勞動(dòng)教養(yǎng)制度

勞動(dòng)教養(yǎng)制度在我國(guó)實(shí)施40多年來,特別是法制不建全的年代，應(yīng)當(dāng)承認(rèn)它在維護(hù)社會(huì)治安，穩(wěn)定社會(huì)秩序，預(yù)防和減少犯罪，教育和挽救輕微違法犯罪人員等方面起到過積極作用。但是，也必須看到，隨著我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)、文化等方面的變化，法律制度逐步健全，特別是‘依法治國(guó)’方略的確定和我國(guó)簽署《公民權(quán)利與政治權(quán)利國(guó)際公約》以后，對(duì)人權(quán)保護(hù)日益重視，勞動(dòng)教養(yǎng)制度在人權(quán)保護(hù)等方面存在無法彌補(bǔ)的問題和缺陷。筆者認(rèn)為,從目前情況來看，我國(guó)對(duì)違法行為的懲處，情節(jié)嚴(yán)重構(gòu)成犯罪，應(yīng)追究刑事責(zé)任的，由《刑法》作為依據(jù)予以制裁，情節(jié)較輕，構(gòu)不成犯罪的，依據(jù)《治安管理處罰法》等行政法律、法規(guī)、規(guī)章予以制裁。已經(jīng)形成一個(gè)完整的違法制裁體系。因此，勞動(dòng)教養(yǎng)制度完全是多余的，廢除也不會(huì)出現(xiàn)法律真空。