（國(guó)辦發(fā)〔１９９６〕２３號(hào)　１９９６年６月１日） 各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國(guó)務(wù)院各部委、各直屬機(jī)構(gòu)： 　　為調(diào)動(dòng)廣大群眾治理開發(fā)農(nóng)村集體所有的荒山、荒溝、荒丘、荒灘（以下簡(jiǎn)稱“四荒”，包括荒地、荒坡、荒沙、荒草等荒水等）的積極性，加快水土流失的治理，改善生態(tài)環(huán)境，改變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，現(xiàn)就有關(guān)問題通知如下： 　　一、治理開發(fā)“四荒”的重要意義 　　８０年代以來，一些“四荒”資源較多的地方，出現(xiàn)了以家庭承包、聯(lián)戶承包、集體開發(fā)、租賃、股份合作和拍賣使用權(quán)等多種方式大規(guī)模治理開發(fā)“四荒”的好勢(shì)頭，收到了很好的效果。 　　實(shí)踐證明，治理開發(fā)“四荒”資源，對(duì)于進(jìn)一步解放農(nóng)村的生產(chǎn)力，控制水土流失、提高土壤肥力和土地的產(chǎn)出率，對(duì)于保護(hù)、改善和優(yōu)化生態(tài)環(huán)境，加快農(nóng)民脫貧致富、壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)等，都有著重要的意義。有計(jì)劃、有領(lǐng)導(dǎo)地治理開發(fā)“四荒”資源，是組織廣大農(nóng)民向生產(chǎn)的深度的廣度進(jìn)軍的一項(xiàng)戰(zhàn)略措施。 　　二、治理開發(fā)“四荒”的基本原則 　　（一）堅(jiān)持合理規(guī)劃的原則。鄉(xiāng)、村集體經(jīng)濟(jì)組織要根據(jù)本區(qū)域內(nèi)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)狀況，依據(jù)《中華人民共和國(guó)水土保持法》等有關(guān)法律、法規(guī)和政策，在國(guó)家水土保持和土地利用總體規(guī)劃的指導(dǎo)下，制定治理開發(fā)“四荒”的具體規(guī)劃，并按照規(guī)劃有計(jì)劃、有步驟地治理開發(fā)。 　　（二）堅(jiān)持治理和開發(fā)相結(jié)合的原則。治理開發(fā)“四荒”要以治理水土流失為前提，鼓勵(lì)合理開發(fā)利用“四荒”資源，以治理保開發(fā)，以開發(fā)促治理。要重視小型農(nóng)田水利建設(shè)，積極改善開發(fā)利用“四荒”的生產(chǎn)條件。 　　（三）堅(jiān)持以小流域?yàn)閱卧M(jìn)行綜合治理的原則。要因地制宜，工程措施、生物措施和保土耕作措施相結(jié)合，山、水、田、林、草、路綜合治理，合理安排農(nóng)、林、牧、副、漁各業(yè)生產(chǎn)，在完整的水土保持防護(hù)體系基礎(chǔ)上，形成合理的開發(fā)布局，以保護(hù)“四荒”資源的永續(xù)利用。 　　（四）堅(jiān)持多種方式并舉的原則。治理和開發(fā)農(nóng)村集體所有的“四荒”，應(yīng)根據(jù)群眾的意愿和當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，實(shí)行家庭或聯(lián)戶承包、租賃、股份合作、拍賣使用權(quán)等多種方式。哪種方式有利于調(diào)動(dòng)群眾的積極性，有利于保持水土，有利于發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)，就采取哪種方式，切忌“一刀切”。 　　三、治理開發(fā)“四荒”的政策 　　（一）實(shí)行誰(shuí)治理、誰(shuí)管護(hù)、誰(shuí)受益的政策。在經(jīng)過治理開發(fā)的“四荒”地上種植的林果木、牧草及其產(chǎn)品等歸治理者所有，新增土地的所有權(quán)歸集體，在協(xié)議規(guī)定期限內(nèi)，治理者擁有使用權(quán)，享受國(guó)家有關(guān)優(yōu)惠政策。 　　（二）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的農(nóng)民都有參與治理開發(fā)“四荒”的權(quán)利，本村村民享有優(yōu)先權(quán)。也鼓勵(lì)和支持有治理開發(fā)能力的企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體及其他組織或個(gè)人采取不同方式治理開發(fā)“四荒”。 　　（三）治理開發(fā)“四荒”，應(yīng)做到公開、公平、自愿、公正。治理開發(fā)的規(guī)模要適度，既不搞平均主義，又要避免由于規(guī)模過份懸殊帶來的資源分配和經(jīng)濟(jì)利益不合理的矛盾。 　　（四）治理者對(duì)“四荒”享有治理開發(fā)自主權(quán)。國(guó)家依法保護(hù)治理開發(fā)“四荒”的成果和治理者的合法權(quán)益。在符合國(guó)家有關(guān)法律、法規(guī)、政策、水土保持總體規(guī)劃和治理開發(fā)協(xié)議的前提下，允許并鼓勵(lì)治理者在保持水土和培育資源的基礎(chǔ)上，宜農(nóng)則農(nóng)，宜林則林，宜果則果，宜牧則牧，宜漁則漁，根據(jù)實(shí)際情況開發(fā)利用“四荒”。 　　（五）無論采用哪種方式治理開發(fā)“四荒”，都必須遵守有關(guān)法律、法規(guī)和政策。不準(zhǔn)在２５度以上的陡坡上開荒種植農(nóng)作物，不準(zhǔn)破壞植被、道路和農(nóng)田水利、水土保持工程設(shè)施。不得進(jìn)行掠奪式開發(fā)，不得將“四荒”改作非農(nóng)用途，以免造成新的水土流失，違者要按有關(guān)規(guī)定予以處罰。對(duì)違約逾期不治理開發(fā)的，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)無償收回。 　　（六）承包、租賃、拍賣“四荒”使用權(quán)，最長(zhǎng)不超過５０年。在規(guī)定的使用期限內(nèi)，對(duì)于實(shí)行承包、租賃和股份合作方式治理的，可以依法繼承、轉(zhuǎn)讓或轉(zhuǎn)租；對(duì)于購(gòu)買使用權(quán)的，依法享有繼承、轉(zhuǎn)讓、抵押、參股聯(lián)營(yíng)的權(quán)利。在進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、抵押、參股聯(lián)營(yíng)時(shí)，要經(jīng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織同意，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級(jí)人民政府審核，報(bào)縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)，依法辦理土地使用權(quán)變更登記和抵押登記。國(guó)家在征用已治理開發(fā)的“四荒”地時(shí)，對(duì)其治理開發(fā)成果要給予合理補(bǔ)償。 　　（七）要發(fā)揮縣以及鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）基層水利、水土保持、土地、農(nóng)業(yè)、林業(yè)和供銷社等部門的指導(dǎo)、服務(wù)作用。要為“四荒”治理開發(fā)編制規(guī)劃，組織技術(shù)培訓(xùn)，推廣適用科技成果，提供優(yōu)質(zhì)苗木、良種，供應(yīng)生產(chǎn)資料，提供市場(chǎng)信息咨詢等保本微利的社會(huì)化服務(wù)。 　　四、治理開發(fā)“四荒”要實(shí)行規(guī)范化管理 　　（一）承包、租賃、股份合作、拍賣“四荒”使用權(quán)等都要做好前期工作。要?jiǎng)澢鍑?guó)家與集體所有“四荒”的權(quán)屬界限，權(quán)屬不明確、存在爭(zhēng)議的，在問題沒有得到解決前，不得進(jìn)行承包、租賃、股份合作或拍賣。嚴(yán)禁把國(guó)有土地變?yōu)榧w所有。嚴(yán)禁將有林地當(dāng)作“四荒”拍賣。 　　（二）制定承包、租賃、拍賣規(guī)劃和具體的實(shí)施方案。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織要廣泛征求群眾意見，吸收村民代表參加，經(jīng)村民代表大會(huì)充分討論后，報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核、縣級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)后實(shí)施。實(shí)施方案要規(guī)定使用“四荒”的范圍，明確治理開發(fā)的內(nèi)容、要求、使用期限和有關(guān)政策，尤其要明確做好水土保持工作的具體要求。 　　（三）承包和租賃治理開發(fā)“四荒”，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織要與承包、承租者簽訂合同，經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核，報(bào)縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)。合同要明確承包方與發(fā)包方、承租方與出租方的權(quán)利與義務(wù)。拍賣使用權(quán)的，要標(biāo)定拍賣底價(jià)，實(shí)行公開競(jìng)價(jià)，拍賣后買賣雙方要簽訂拍賣協(xié)議，辦理交款手續(xù)，由縣級(jí)人民政府依法核發(fā)或更換土地使用權(quán)證書。拍賣金可一次支付，也可在規(guī)定的期限內(nèi)分期支付。 　　（四）承包、租賃和拍賣“四荒”使用權(quán)所收取的資金，實(shí)行村有鄉(xiāng)管，只能用于“四荒”范圍內(nèi)的水土保持和小型農(nóng)田水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。要建立嚴(yán)格的資金使用申報(bào)和管理監(jiān)督制度。 　　五、加強(qiáng)對(duì)治理開發(fā)“四荒”和水土保持工作的領(lǐng)導(dǎo) 　　（一）各級(jí)政府要高度重視治理開發(fā)“四荒”和水土保持工作。這項(xiàng)工作由水利部歸口管理，水利部要會(huì)同國(guó)家計(jì)委、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部、林業(yè)部、國(guó)家土地管理局等有關(guān)部門指導(dǎo)各地認(rèn)真貫徹落實(shí)本通知精神，并對(duì)此項(xiàng)工作進(jìn)行監(jiān)管。各級(jí)有關(guān)部門都要積極主動(dòng)地為“四荒”資源的治理開發(fā)做好服務(wù)工作。 　　（二）治理開發(fā)“四荒”要堅(jiān)持分類指導(dǎo)。已開展承包、租賃、股份合作和拍賣工作的省、自治區(qū)、直轄市，應(yīng)選擇工作開展比較好的縣認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，完善政策措施，對(duì)面上工作給以正確引導(dǎo)。未開展的地方，要在摸清“四荒”現(xiàn)狀、制定規(guī)劃的基礎(chǔ)上，先行試點(diǎn)，在試點(diǎn)基礎(chǔ)上逐步推開，切不可一哄而起，盲目推進(jìn)。 　　（三）認(rèn)真貫徹執(zhí)行《中華人民共和國(guó)水土保持法》和《中華人民共和國(guó)水土保持法實(shí)施條例》。要建立健全配套法規(guī)體系和水土保持監(jiān)督執(zhí)法體系，強(qiáng)化監(jiān)督管理職能，不斷地提高水土保持工作的水平。 　　各省、自治區(qū)、直轄市可根據(jù)本通知精神，結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，制定治理開發(fā)“四荒”資源的具體實(shí)施辦法。