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關(guān)于《中國證券監(jiān)督管理委員會行政許可實施程序規(guī)定(草案)》的說明

來源: 律霸小編整理 · 2020-11-13 · 8612人看過
     按照年度立法工作計劃的安排,我會對《中國證券監(jiān)督管理委員會行政許可實施程序規(guī)定(試行)》(證監(jiān)發(fā)[2004]62號,以下簡稱《試行規(guī)定》)進(jìn)行了修訂,形成了《中國證券監(jiān)督管理委員會行政許可實施程序規(guī)定(草案)》(以下稱《征求意見稿》),現(xiàn)就有關(guān)事項說明如下:   一、修訂的背景   為貫徹實施《行政許可法》,我會于2004年7月1日發(fā)布了《試行規(guī)定》。從5年以來的實踐看,《規(guī)定》執(zhí)行情況良好,對規(guī)范我會實施行政許可、防范行政許可環(huán)節(jié)的訴訟風(fēng)險、提高行政許可的效率起到了非常重要的作用。   但是,5年以來證券期貨市場取得了巨大發(fā)展,行政許可的實施程序制度需要與之相適應(yīng),根據(jù)實踐的發(fā)展予以完善。一方面,資本市場為資源配置和財富管理提供平臺的基本功能進(jìn)一步健全,形成高效的資產(chǎn)價格發(fā)現(xiàn)機(jī)制,以市場化的方式優(yōu)化資源配置。我會堅持以市場為導(dǎo)向,按照國家行政審批制度改革的要求,先后四次取消了126項行政審批項目,注重發(fā)揮股票發(fā)行審核委員會、并購重組委員會等專業(yè)委員會的作用,在行政許可中引入保薦機(jī)構(gòu)、律師事務(wù)所、會計師事務(wù)所等中介機(jī)構(gòu),把政府管理和市場自律有機(jī)結(jié)合起來,通過合理、適度、有序地放松管制,充分發(fā)揮市場機(jī)制主導(dǎo)作用。另一方面,證券期貨行政許可的法律依據(jù)和外部環(huán)境發(fā)生了重大變化。我們立足于我國資本市場規(guī)范發(fā)展的實踐需要,及時總結(jié)實踐經(jīng)驗,完善深層次的體制機(jī)制,從“新興加轉(zhuǎn)軌”的市場實際出發(fā),著力改變不適應(yīng)市場規(guī)律的制度和規(guī)范,大力強(qiáng)化市場體制、機(jī)制和功能建設(shè),以《證券法》、《公司法》、《證券投資基金法》和《期貨交易管理條例》的修訂制定和配套規(guī)章完善為抓手,對資本市場法律制度規(guī)則體系進(jìn)行了一次全方位、整體性、系統(tǒng)化的清理、修訂和完善。截至2008年底,資本市場現(xiàn)行有效的法律文件420件,其中,自《試行規(guī)定》實施以來,制定和修訂的法律文件355件,占全部現(xiàn)行有效法律文件的85%。上述基礎(chǔ)性制度建設(shè),不僅影響行政許可的條件、標(biāo)準(zhǔn)等實體方面,還影響行政許可的程序方面。例如,2005年修訂后的《公司法》、《證券法》取消了我會對證券交易所核準(zhǔn)股票上市的授權(quán)規(guī)定,改由證券交易所直接作出決定,不納入我會的行政許可事項范圍;2007年國務(wù)院第四批行政審批清理取消了對封閉式基金的上市核準(zhǔn)事項,改由證券交易所實施自律管理。   同時,由于當(dāng)初制定的《試行規(guī)定》具有探索、試點的階段性特征,對統(tǒng)一受理、統(tǒng)一送達(dá)等具體制度的設(shè)計尚待完善。總結(jié)試行以來的經(jīng)驗,鞏固四批行政審批項目清理的成果,針對個別新情況、新問題,進(jìn)一步完善程序制度,有必要對《試行規(guī)定》予以修改,以證監(jiān)會規(guī)章形式發(fā)布、施行。   今年的證券期貨監(jiān)管工作會議上,尚福林主席的講話指出,要“簡化行政審批流程,提高審批效率。合理劃分監(jiān)管權(quán)限,加大對派出機(jī)構(gòu)的行政許可授權(quán)。完善行政許可、行政監(jiān)管措施等權(quán)利環(huán)節(jié)的內(nèi)部監(jiān)督制衡機(jī)制,提高依法行政水平”。為使行政許可程序規(guī)則更加符合我會實際工作的需要,在保證規(guī)范的前提下進(jìn)一步提高效率,按照會里部署的重點工作要求,我會法律部會同辦公廳開展了對《試行規(guī)定》的修改工作,并先后多次征求會內(nèi)有關(guān)部門、證監(jiān)局和交易所等單位的意見,形成草案《征求意見稿》。   二、修改的主要內(nèi)容   《征求意見稿》基本上承襲了《試行規(guī)定》的章節(jié)、框架和內(nèi)容,本次修改主要包括:   (一)關(guān)于調(diào)整范圍   《試行規(guī)定》有大量規(guī)范審查部門、受理部門、派出機(jī)構(gòu)工作流程和標(biāo)準(zhǔn)、工作銜接、職責(zé)分配等行政機(jī)關(guān)內(nèi)部事項。   草案刪除了上述內(nèi)容,擬另行制定內(nèi)部規(guī)范性文件《中國證券監(jiān)督管理委員會行政許可操作規(guī)程》,明確有關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、派出機(jī)的工作職責(zé)和操作流程。   (二)關(guān)于行政許可的授權(quán)   《試行規(guī)定》第七條規(guī)定,我會可以依法授權(quán)派出機(jī)構(gòu)、證券、期貨交易所實施行政許可;第六十二條第二款規(guī)定,被授權(quán)的證券、期貨交易所實施行政許可,應(yīng)根據(jù)本單位的實際情況,參照本規(guī)定制定具體實施程序并予以公布報我會備案。修訂后的《證券法》刪除了原《證券法》第四十三條、第五十七條規(guī)定的我會可以授權(quán)證券交易所核準(zhǔn)股票上市、暫停或終止股票、公司債券上市的規(guī)定,改由證券交易所直接核準(zhǔn)或決定;《國務(wù)院關(guān)于第四批取消和調(diào)整行政審批項目的決定》(國發(fā)〔2007〕33號)決定取消“封閉式基金份額上市交易核準(zhǔn)”,實際調(diào)整了《基金法》第四十七條我會可以授權(quán)交易所核準(zhǔn)的規(guī)定。我會授權(quán)證券、期貨交易所實施行政許可,已無法律依據(jù),為此,刪除了《試行規(guī)定》關(guān)于授權(quán)“證券、期貨交易所”實施行政許可的規(guī)定。(第五條)   (三)關(guān)于審查程序   1、規(guī)范第一次反饋意見的回復(fù)。《試行規(guī)定》對第一次反饋意見的回復(fù)期限沒有要求,僅是要求第二次反饋意見必須在30日內(nèi)回復(fù)。2004年制定《試行規(guī)定》時,主要考慮到有些行政許可項目(特別是IPO、重大資產(chǎn)重組)第一次反饋中存在的問題相對復(fù)雜,有的需要申請人補(bǔ)辦有關(guān)手續(xù)后才能作出說明、解釋,難以在較短期限內(nèi)完成。實踐中,回復(fù)拖而不決,使申請長期未辦結(jié)狀態(tài),占用較多的審核資源。為此,采取了折衷的方案予以兼顧,由審查部門根據(jù)問題的難易繁簡程度,在反饋時提出期限要求,申請人確有困難的,可以書面提出延期報告,說明理由(第十七條)。并且,申請人逾期未回復(fù)且未提交延期報告,或者雖提交延期報告,但未說明理由或理由不充分的,終止審查(第二十條第(四)項)。   2、增加審查人員與申請人的溝通途徑。2004年制定《試行規(guī)定》時,考慮到嚴(yán)格控制審核風(fēng)險,規(guī)定審查人員與申請人就有關(guān)事項進(jìn)行溝通的,或者必須采取書面反饋意見的形式,或者必須當(dāng)面進(jìn)行會談(見面會),且有關(guān)次數(shù)、要求限制較嚴(yán),雖能防范審核風(fēng)險,卻也難以滿足審核需求,在一定程度上降低了審核效率。為了平衡審核工作需要和規(guī)范許可行為要求兩方面因素,增加規(guī)定,簡單的事項,可以在留存有關(guān)證據(jù),即“管得住、說得清”的基礎(chǔ)上,通過電話、傳真、電子郵件方式等溝通。(第十八條第二款)   3、簡化申請人主動撤回申請時的終止審查程序。為提高審核工作效率,適當(dāng)簡化終止審查的處理程序,比照行政許可簡易程序的后續(xù)處理方式,簡化對終止審查材料的處理,即由審查部門提出終止審查的意見,經(jīng)受理部門核稿后,即可發(fā)出終止審查的通知。(第二十一條)   4、增加規(guī)定中止審查制度。   實踐中,對申請人因違法違規(guī)行為正被有關(guān)機(jī)關(guān)調(diào)查,或者被責(zé)令整改、尚未解除或驗收通過等情形,我會有關(guān)規(guī)章有兩種立法例:一是根據(jù)法律的授權(quán),在規(guī)章中將其設(shè)定為行政許可的消極條件,申請人有上述情形則不予許可。例如《首次公開發(fā)行股票并上市管理辦法》第二十三條 、《上市公司證券發(fā)行管理辦法》第十一條、《證券投資基金運(yùn)作管理辦法》第六條等。二是作為中止審查程序的程序條件,不作為不予許可的實體條件。例如,《證券公司客戶資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)試行辦法》第五十七條規(guī)定,“證券公司因涉嫌違法違規(guī)被中國證監(jiān)會調(diào)查的,中國證監(jiān)會暫不受理其客戶資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)資格申請、集合資產(chǎn)管理計劃設(shè)立備案或者申請;已經(jīng)受理的,暫緩進(jìn)行審核”。   但是,有部分行政許可項目,其相關(guān)規(guī)章對上述情形未作明確規(guī)定,實踐中處理起來并無依據(jù)。在起草過程中,部分派出機(jī)構(gòu)和交易所提出,上述情形并非終局性的,實踐中申請人存在被調(diào)查的情形時,調(diào)查的時間和結(jié)果存在不確定性,建議將其作為中止審查的程序條件,在調(diào)查結(jié)案和監(jiān)管措施被解除后,應(yīng)當(dāng)繼續(xù)審查。   為此,《征求意見稿》規(guī)定,在審查申請材料過程中,有下列情形之一的,應(yīng)當(dāng)作出中止審查的決定,通知申請人:(1)申請人因涉嫌違法違規(guī)被行政機(jī)關(guān)調(diào)查,或者被司法機(jī)關(guān)偵查,尚未結(jié)案,對其行政許可事項影響重大;(2)申請人被中國證監(jiān)會依法采取限制業(yè)務(wù)活動、責(zé)令停業(yè)整頓、指定其他機(jī)構(gòu)托管、接管等監(jiān)管措施,尚未解除;(3)對有關(guān)法律、行政法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定,需要進(jìn)一步明確具體含義,請求有關(guān)機(jī)關(guān)作出解釋;(4)申請人主動要求中止審查。考慮到《首次公開發(fā)行股票并上市管理辦法》等規(guī)章有一些其他處理,安排“法律、行政法規(guī)、規(guī)章對前款情形另有規(guī)定的,從其規(guī)定”的但書條款(第二十二條)。有關(guān)情形消失后,恢復(fù)審查,通知申請人(第二十三條)。

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