中國發(fā)生多起環(huán)境公共事件公益訴訟主體存爭議

　　近年來，發(fā)生在我國的多起環(huán)境公共事件，如紫金礦業(yè)污染事件、康菲溢油事件等，以及三鹿奶粉等危害公共利益的食品安全事件，不斷刺痛著公眾的神經(jīng)。人們期盼著能有人或組織站出來，基于公益而提起訴訟。

　　但是，由于始終沒有明確的法律規(guī)定，公益訴訟在我國只能艱難探索。誰能代表公眾提起公益訴訟?社會(huì)各界普遍呼吁盡快在法律中明確公益訴訟制度。

　　作為回應(yīng)，2011年10月首次提交全國人大常委會(huì)審議的民事訴訟法修正案草案中，增加了公益訴訟制度。草案規(guī)定：對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，有關(guān)機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體可以向人民法院提起訴訟。

　　全國人大常委會(huì)委員黃麗滿認(rèn)為，民訴法修正案草案對(duì)公益訴訟的大門已經(jīng)敞開，但是草案中涉及公益訴訟的規(guī)定僅此一條，關(guān)于公共利益的內(nèi)涵及受理范圍、提起公益訴訟的主體資格、訴訟濫用的防范等問題還有待明確。

　　究竟由誰來提起公益訴訟更合適?對(duì)此，法律界和實(shí)務(wù)界展開了廣泛的討論。

　　檢察機(jī)關(guān)是否可作為起訴主體?

　　“公益訴訟的主體問題，是公益訴訟制度首先要解決的核心問題。”最高人民法院中國應(yīng)用法學(xué)研究所所長羅東川對(duì)草案中由“有關(guān)機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體”提起公益訴訟的表述表示認(rèn)同。

　　“不過，‘有關(guān)機(jī)關(guān)’應(yīng)首先明確為是檢察機(jī)關(guān)，這有利于檢察機(jī)關(guān)的職能拓展。但問題是，檢察機(jī)關(guān)做原告，那法律監(jiān)督誰來做?這就涉及到檢察機(jī)關(guān)作為原告和作為法律監(jiān)督主體的重合問題。”羅東川說。

　　檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中擔(dān)任原告，引起了法律界的一些爭議。反對(duì)的聲音認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，它主要對(duì)法院裁判的結(jié)果和訴訟當(dāng)中的違法行為進(jìn)行監(jiān)督。而在民事訴訟案中作為原告起訴則與其監(jiān)督職能形成權(quán)力上的沖突。

　　中國人民大學(xué)法學(xué)院教授戴玉忠就表示，民事訴訟本來是平等主體之間解決民事權(quán)益糾紛的訴訟，檢察機(jī)關(guān)處于監(jiān)督地位，再以原告的身份起訴，這對(duì)被告不公平。“再說，有些公益案件，政府可能是侵權(quán)行為人或者是共同侵權(quán)行為人，在我國的國情下，檢察機(jī)關(guān)是不能起訴政府的。”

　　不過，中國人民大學(xué)法學(xué)院教授、中國法學(xué)會(huì)民事訴訟法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長湯維建則認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)具有作為公益訴訟的原告資格。

　　在他看來，檢察機(jī)關(guān)是憲法所確立的專門法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，維護(hù)國家利益和社會(huì)公共利益是其天職。檢察機(jī)關(guān)代表國家利益和社會(huì)公共利益提起公益訴訟，不僅具有法律地位的保障，而且相較于社會(huì)團(tuán)體和公民個(gè)人，更具有提起公益訴訟的人財(cái)物等方面的優(yōu)勢;同時(shí)，賦予其提起公益訴訟的資格，也不用擔(dān)心會(huì)濫用訴權(quán)或者造成訴訟地位失衡等問題。

　　個(gè)人能否提起公益訴訟?

　　不少專家提出，為了防止“濫訴”情況的發(fā)生，個(gè)人不應(yīng)成為公益訴訟的訴訟主體。

　　還有觀點(diǎn)認(rèn)為，由于公益訴訟涉及的是公共利益，而個(gè)人在訴訟中承擔(dān)相關(guān)訴訟負(fù)擔(dān)的能力有限，個(gè)人提起公益訴訟的積極性相對(duì)較弱，而組織，特別是公益性組織對(duì)于推動(dòng)公益訴訟具有重要的意義。

　　中國人民大學(xué)法學(xué)院教授肖建國表示，從長遠(yuǎn)來看，賦予公民提起公益訴訟的資格，建立我國的公民訴訟制度，也是必要的。“我認(rèn)為，對(duì)‘濫訴’的擔(dān)心是不必要的，這可以通過設(shè)置前置程序，提高有關(guān)公民起訴的條件、設(shè)置行政處罰的前置程序等方法來解決。”

　　湯維建也指出，賦予公民以公益訴權(quán)可以有效地補(bǔ)充公共執(zhí)法所存在的不足，并且對(duì)公共執(zhí)法狀況進(jìn)行監(jiān)督。隨著法治建設(shè)的深入進(jìn)行，當(dāng)國家利益和社會(huì)公共利益受到不法侵害，公民個(gè)人已不再是旁觀者，而是自覺地采取訴訟行動(dòng)，投身于捍衛(wèi)公益的過程之中。對(duì)此，立法應(yīng)當(dāng)給予支持、鼓勵(lì)和引導(dǎo)。#p#分頁標(biāo)題#e#

　　那么，如何避免公民個(gè)人提起公益訴訟時(shí)可能導(dǎo)致的“濫訴”情況?湯維建表示，立法應(yīng)當(dāng)對(duì)公民個(gè)人提起公益訴訟加以適當(dāng)調(diào)控，并設(shè)置相應(yīng)的前置程序，對(duì)于濫用公益訴權(quán)的行為，也應(yīng)當(dāng)規(guī)定相應(yīng)的法律責(zé)任。

　　行政機(jī)關(guān)通過訴訟規(guī)避責(zé)任?

　　草案中“有關(guān)機(jī)關(guān)”的表述不明確，是否包括行政機(jī)關(guān)，在專家學(xué)者中也引起了廣泛爭議。

　　在湯維建看來，行政機(jī)關(guān)不宜被賦于公益訴訟權(quán)。“行政機(jī)關(guān)在進(jìn)行訴訟時(shí)，手握訴權(quán)和行政權(quán)兩種權(quán)力。這兩種權(quán)力混雜一起，對(duì)對(duì)方當(dāng)事人而言，無疑是一種不恰當(dāng)?shù)耐{和壓迫。”

　　全國人大常委會(huì)任茂東委員也表示，要防止有關(guān)機(jī)關(guān)因自身不作為、亂作為造成的監(jiān)管失控而導(dǎo)致的環(huán)境污染，而該機(jī)關(guān)卻通過訴訟規(guī)避責(zé)任。如康菲溢油事件的受害者完全可以向康菲公司索賠，也可以追究海洋局監(jiān)管失職的責(zé)任。“如果讓有瀆職嫌疑的海洋局提起公益訴訟，豈不滑稽?所以在設(shè)定公益訴訟主體時(shí)，一定要考慮到這一因素。”

　　不過，肖建國表達(dá)了不同的觀點(diǎn)。他認(rèn)為，立法應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定有關(guān)行政機(jī)關(guān)提起公益訴訟的資格，這是因?yàn)椋阂弧⑿姓?zhí)法權(quán)受地域限制，但提起公益訴訟不受此限制;二、行政機(jī)關(guān)掌握有關(guān)環(huán)境評(píng)價(jià)、監(jiān)測、檢驗(yàn)、評(píng)估等方面的信息資料，收集證據(jù)的能力也比較高;三、行政機(jī)關(guān)提起訴訟，表明了政府的支持，法院在處理這類訴訟時(shí)，遇到的壓力和阻力相對(duì)較小。

　　他以環(huán)境公益訴訟為例介紹說，迄今為止，我國40多個(gè)環(huán)保法庭處理了12件民事公益訴訟案件，其中檢察院作為原告的有6件，行政機(jī)關(guān)作為原告的有3件，這9件案件都以原告勝訴而告終。

　　任何社會(huì)團(tuán)體都有公益訴訟資格?

　　民訴法修正案草案對(duì)有關(guān)社會(huì)團(tuán)體可提起公益訴訟的規(guī)定，備受公眾和媒體好評(píng)。

　　實(shí)際上，社會(huì)團(tuán)體參與公益訴訟在地方已經(jīng)有一些實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

　　2009年7月3日，中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)代表江蘇省江陰市80多位居民向無錫中院提起環(huán)境民事公益訴訟，請(qǐng)求法院判令被告江陰港集裝箱有限公司立即停止侵害，消除污染威脅。后在法院主持下，雙方達(dá)成和解，江陰港集裝箱有限公司停止鐵礦粉經(jīng)營業(yè)務(wù)，并將所有鐵礦粉清理完畢，徹底消除了污染源。這是我國目前為數(shù)不多的幾起以社會(huì)組織為原告的公益訴訟案件之一。

　　公益性組織是以促進(jìn)和保護(hù)公共利益為宗旨的非營利性組織，例如消費(fèi)者協(xié)會(huì)、殘疾人協(xié)會(huì)、少年兒童保護(hù)組織等。專家指出，正是由于公益性組織等社會(huì)團(tuán)體是以推動(dòng)和保護(hù)公共利益為目的，因此它們對(duì)相關(guān)公共利益更為關(guān)注，可以成為公益訴訟的積極推動(dòng)者。因此，符合法定條件并符合本身章程目的的團(tuán)體，應(yīng)當(dāng)具有公益訴訟的資格。

　　不過，肖建國強(qiáng)調(diào)，由于我國的社會(huì)團(tuán)體眾多，發(fā)育不太成熟，情況復(fù)雜、良莠不齊。因此，有必要對(duì)可以起訴的社會(huì)團(tuán)體進(jìn)行必要的過濾和限制。“這種限制，可以通過民訴法直接由立法機(jī)關(guān)加以規(guī)定，也可以借鑒日本等國的做法，由立法者授權(quán)有關(guān)行政機(jī)關(guān)認(rèn)定符合起訴條件的社會(huì)團(tuán)體，定期公布、定期更換。”