各流域機構，各省、自治區、直轄市、計劃單列市水利（水務）廳（局），陜西省水土保持局，新疆生產建設兵團水利局：

　　為深入貫徹實施《中華人民共和國水土保持法》明確21世紀初期我國水土保持預防監督工作的指導思想、目標任務、總體布局，對策措施，全面推進水土保持預防監督工作，我部組織制定了《全國水土保持預防監督綱要（2004～2015）》。現印發你們，請結合本地區實際，認真組織實施。

　　附件：全國水土保持預防監督綱要（2004～2015）

　　水利部
2004年8月18日

　　全國水土保持預防監督綱要（2004～2015）

　　在我國全面建設小康社會，加快推進社會主義現代化的新的歷史時期，西部大開發戰略的實施、新型工業化的推進、城鎮化進程的加快、城鄉居民生活水平的提高，都對水土資源的可持續利用、生態環境的保護和改善，提出了新的更高的要求。為全面貫徹水土保持法律法規和可持續的科學發展觀，進一步落實國務院批準的《全國生態環境建設規劃》和《全國生態環境保護綱要》確定的任務，明確21世紀初期我國水土保持預防監督工作的指導思想、目標任務、總體布局、對策措施，預防和治理水土流失，保護和改善生態環境，促進人與自然和諧，以水土資源的可持續利用和維系良好生態環境，保障經濟社會的可持續發展，特制訂本綱要。

　　一、水土保持預防監督工作現狀與問題

　　（一）水土保持預防監督工作成效

　　1.改革開放以來，特別是1991年《中華人民共和國水土保持法》頒布實施后，水土流失防治工作步入了法制軌道。水行政主管部門依法認真履行職能，加強與相關部門的合作，推進依法行政，強化預防監督，嚴厲查處違法案件，認真落實法律規定，堅持開展水土保持宣傳，控制人為水土流失取得很大成效，突出表現在：全社會及全民的水土保持意識和法制觀念普遍得到了增強；水土保持法律法規體系、監督執法體系和技術服務體系初步建立，縣級以上發布水土保持法規性文件2000多個，全國有監督執法人員7.4萬人，頒發開發建設項目水土保持方案編制資格證書1300多個，執法人員和水土保持方案編制人員持證上崗；地方人民政府依法劃定并公告了縣級、省級水土流失重點預防保護區、重點監督區和重點治理區；開發建設項目水土保持“三同時”制度逐步得到落實，國家重點建設項目的水土保持方案報批率達80％以上，開發建設項目共治理人為水土流失面積3萬多平方公里，攔擋棄土棄渣8億多噸，建成了一批恢復治理示范工程；開展了城市建設水土流失防治試點工作，加強了城市自然植被、景觀保護和水系綠化美化；水土保持監測網絡建設工作開始起步，完成了全國第二次水土流失遙感調查和公告；水土保持生態修復工程開始試點并逐步展開，在塔里木河、黑河等重點流域實施的生態調水，有效地遏制了區域生態環境惡化的趨勢。

　　（二）當前的人為水土流失問題

　　2.全國水土流失嚴重、生態環境惡化的趨勢尚未得到根本遏制，邊治理邊破壞的現象十分突出。總體上看，重點防治區和開發建設項目水土保持成效突出，城市水土保持取得突破性進展，但廣大農村牧區水土流失依然嚴重；氣候變化、地質活動等自然因素與人為不合理的開發建設活動共同作用，極大地加劇了水土流失的發生與發展。突出表現在：局部地區林草植被面積減少，水源涵養能力下降，加劇了洪澇災害；西部地區脆弱的生態環境繼續惡化，長江上游、黃河中游水土流失嚴重，西南石灰巖地區陡坡開墾、“石化”面積擴大，造成土地資源匱乏、土地生產力下降或喪失，威脅人類生存；江河源頭水土資源不合理開發利用，綠洲、濕地和湖泊縮減；特殊生態功能區植被缺乏有效保護，導致水資源緊缺，生態功能退化；草原區過載過牧，亂采亂挖，長期得不到休養生息，草原退化、沙化、鹽堿化嚴重，沙塵暴頻繁發生；東北黑土地過度墾殖、黑土流失、黑土層變薄；資源開發和基本建設活動破壞植被，隨意棄土棄渣，導致江河湖庫淤積，甚至誘發滑坡和泥石流災害；城市開發建設、開山、采石、取土、挖沙，破壞自然景觀。

　　（三）預防監督工作存在的問題

　　3.全國第二次水土流失遙感調查表明，全國的水土流失面積356萬平方公里，占國土面積的37％。特別是人為水土流失仍呈加劇的趨勢，每年新增人為水土流失1.5萬平方公里，影響國家西部大開發戰略和全面建設小康社會目標的實現，制約我國經濟社會的可持續發展，對國家的生態安全構成威脅。面對嚴峻的形勢，水土保持預防監督工作任務十分繁重和艱巨，同時，存在著一些不相適應的問題：一是人們保護水土資源和生態環境的意識不強，重開發輕保護，肆意破壞植被，隨意棄土棄渣；二是法制不夠完善，存在有法不依、執法不嚴、違法不究、行政干預等問題；三是水土保持監督管理手段和設備落后，經費缺乏，監督管理機構不健全，執法人員素質不夠高；四是全國的水土保持監測預報系統還不健全，監測工作尚未全面展開，對水土流失的監控時效性差。

　　二、指導思想、基本原則與目標任務

　　（一）指導思想

　　4.全國水土保持預防監督工作的指導思想是：全面貫徹“三個代表”重要思想和十六大精神，落實可持續的科學發展觀，堅持保護資源和保護環境的基本國策，按照全面建設小康社會的要求，全面實施《水土保持法》，堅持預防為主、保護優先的原則，大力推進分區防治戰略，強化預防監督，落實管護責任，遏制水土流失及生態環境惡化的趨勢，以堅決控制人為水土流失和維護國家生態安全為目標，不斷提高人民群眾的生活質量，促進人與自然和諧，以水土資源的可持續利用和維系良好生態環境，保障經濟社會的可持續發展。

　　（二）基本原則

　　5.全國水土保持預防監督管理工作的基本原則：

　　堅持“預防為主，保護優先”的原則，控制人為水土流失，全面加強預防保護工作，依法保護和合理利用水土資源；

　　堅持“分類指導，分區防治”的原則，依法劃定重點預防保護區、監督區、治理區，健全分區防治、分級負責的管理體制；

　　堅持“依法行政，管理規范”的原則，依法建立健全監督機制，實現管理工作規范化；

　　堅持“監測先行，科學管理”的原則，加強監測預報工作，提高水土保持工作的科學性和針對性；

　　堅持“誰開發誰保護，誰造成水土流失誰負責治理”的原則，依法落實人為水土流失防治責任和水土保持“三同時”制度。

　　（三）主要目標與任務

　　6.到2015年，建立完善配套的水土保持法規體系，健全執法機構，提高執法隊伍素質，規范技術服務工作，全面落實水土保持“三同時”制度，落實管護責任，有效控制人為因素產生的水土流失，從根本上扭轉生態環境惡化的趨勢，使植被覆蓋率大幅度提高，水土資源得到有效保護和可持續利用，為全面建設小康社會提供支撐和保障。建立水土保持監測系統，定期公告水土流失動態。

　　7.主要任務：

　　（1）建立全國水土保持監測系統，建成水利部水土保持監測中心、7個流域監測中心站、31個省級監測總站、175個重點分站和典型區監測點的全國水土保持監測網絡。結合全國防汛信息系統建設，充分利用現有水文站網，合理布設監測站點，全面提高數據采集、傳輸的質量和穩定性。對三峽庫區、晉陜蒙接壤區、環京津風沙源區、退耕還林區、塔河及黑河下游區、南水北調等區域實施重點監測。每年對重點項目水土流失動態進行公告，每5年對重點地區進行一次公告，每10年公告一次全國水土流失狀況；

　　（2）加強對生態環境良好區域保護工作的力度，制止人為破壞，充分發揮其應有的生態效益和社會效益；

　　（3）有效保護綜合治理的成果，落實管護責任，使其經濟效益、生態效益和社會效益得到持續發揮，生態環境良性循環；

　　（4）水土保持生態修復工程全面展開并取得實質性進展，實施生態修復面積120萬平方公里，通過自然修復，使大范圍的植被覆蓋率得到恢復和提高，水土流失程度大幅度減輕；

　　（5）加強“四荒”土地開發的管理工作，規范“四荒”土地開發方式，在“四荒”開發中，落實水土保持“三同時”制度，有效保護天然植被和自然生態景觀；

　　（6）開發建設項目水土保持“三同時”制度得到全面落實，開發建設與水土流失防治同步，水土保持方案報批率達到90％以上，使80％以上的廢棄土石渣得到攔擋和防護，水土保持功能得到恢復，生態環境更加良好；

　　（7）有效控制城市開發建設中的水土流失，使多數城市（鎮）人居環境有較大改善，人與自然更加和諧，生態良好、環境優美，到2015年，全國建立100個國家級、300個省級水土保持生態示范城市，建立1000個水土保持生態示范城鎮，推動水土保持生態示范村建設。

　　三、重點工作

　　（一）加快建設水土保持監測系統

　　8.全國水土保持監測系統建設。近一、二年內完成全國、七大流域和省級水土保持監測規劃，2006年完成全國水土保持監測網絡和信息系統建設一、二期工程，建立布局合理、覆蓋全國的水土保持監測網絡，對全國水土流失狀況實施及時、準確、持續的監測，形成標準統一、定量準確、技術先進、時效性強的水土保持監測系統，建立水土保持定期公告制度，建立并完善全國水土流失本底庫和動態數據庫，為水土保持預防監督管理提供科學依據。

　　9.主要措施：建立健全各級水土保持監測機構，培養專業水土保持監測技術人才，制定數據采集、信息管理、設施設備條件等監測技術標準，建立健全監測工作年報制度，實現監測預報技術的規范化，建立監測機構和監測人員資質管理，提高監測質量和水平。

　　（二）建立水土保持重點預防保護區

　　10.建立一批水土保持重點預防保護區。近期國家重點抓好子午嶺、六盤山、桐柏山、大別山、大興安嶺，岷江、大渡河、白龍江、贛江、湘江上游山地植被保護區；呼倫貝爾、錫林郭勒草原植被保護區；首都水資源保護區、丹江口水源保護區、鄱陽湖周邊保護區等預防保護重點工程。各級地方人民政府根據本地區實際，也要建立本轄區的重點預防保護區。明確保護區界線，并設立明顯標志。

　　11.主要措施：加大保護現有植被的力度，嚴格限制森林砍伐，禁止毀林毀草開荒，25度以上耕地實施退耕還林、退牧還草；堅決制止一切人為破壞現象，減少人為因素對自然生態系統的干擾；推行以電代柴、以煤代柴，發展沼氣，逐步改變燃料結構，發揮林草植被的生態功能。

　　（三）全面推進生態修復

　　12.國家和省、地、縣要劃定生態修復區。在地廣人稀、生態脆弱地區建立重點生態修復區，國家將重點抓好：塔里木河綠洲、黑河流域綠洲、青海三江源區、準格爾盆地、毛烏素沙漠和渾善達克沙地邊緣、青海湖周邊、白龍江上游的甘南及川北草原區、滇西三江地區等生態修復區。各省根據實際確定本省重點生態修復區。

　　13.主要措施：全面實施生態自我修復工程，加強監督和管理，改變粗放落后的生產經營方式，禁止亂采濫挖，防止過度放牧；科學合理安排生態用水，恢復植被，保護綠洲和濕地；實行舍飼養殖、輪封輪牧、生態移民，封禁育林育草，退耕還牧，休牧還草，通過生態自我修復，恢復其生態功能；開展牧區水利建設，建設高質量的飼草料基地，發展集約化、可持續發展的畜牧業。

　　（四）強化重點監督區和“四荒”土地開發的管理

　　14.加強對各類資源開發和建設項目的監督管理。國家重點抓好：黃河中游晉陜蒙接壤區煤炭開發區、黃河中游豫陜晉有色金屬開發區、新疆石油天然氣開發區、陜甘寧蒙接壤石油天然氣開發區、長江三峽庫區以及國家重點建設的南水北調、西氣東輸、西電東送、青藏鐵路等重點工程的監督管理。各級地方人民政府也要確定本級重點監督區和監督的重點工程，對本轄區的所有重點監督區和重點工程實施有效監督。加強對“四荒”土地開發的管理，嚴格規范“四荒”及各類土地開發活動，實行保護性開發，減少對原生地貌的破壞，堅持山、水、田、林、路綜合治理，開發與治理同步，恢復良好生態。

　　15.主要措施：嚴格依法行政，強化監管力度，認真落實水土保持“三同時”制度；加強宣傳教育，增強開發建設單位和施工建設人員的水土保持意識；科學制定防治方案和研究治理措施，有效保護生態環境，對工程建設中的各類開挖面、邊坡采取防護措施，棄土棄渣放置在規定的專門場地攔擋，裸露面恢復林草植被，施工場地進行綜合整治，并落實水土保持設施的施工管理、監理、監測工作；各級水行政主管部門要加強執法檢查，嚴把水土保持設施的竣工驗收關；在監督管理區建立一批恢復治理示范工程。

　　（五）加強重點治理成果管護

　　16.加強對重點治理工程區的管理和維護。國家重點抓好有國家投資的黃河中游多沙粗沙區、長江上中游重點支流區、京津周邊風沙源區、草原區、西遼河上游區、東北黑土區、海河流域太行山區、珠江石灰巖區等重點治理區成果管護監督。各級地方人民政府要對本轄區重點治理成果落實管護責任，同時，根據本地區實際，確定本級重點治理成果管護區，落實管護責任。

　　17.主要措施：制定保護治理成果的相關政策，調動治理區群眾積極性，按誰治理誰受益誰管護的原則，落實成果管護責任，制定管護制度；設立管護標志，建設管護設施，定期報告管護區情況；實行集體、個人、專業隊等多種管護方式，明晰產權和使用權；治理成果允許拍賣、承包、繼承、轉讓，同時要明確管護責任；嚴禁隨意占用和破壞治理成果；水行政主管部門加強檢查、監督，對破壞治理成果的要依法嚴厲查處。

　　（六）大力推進城鎮水土保持

　　18.加強城市水土保持及城鎮化過程中的水土保持工作。國家主要抓好處于山丘區的經濟特區和歷史文化、旅游名城的水土保持生態示范城市工作；各省（區、市）根據本地實際抓好代表不同類型區域的省級水土保持生態示范城市工作，各市（縣、區）抓好水土保持生態示范城鎮、示范村工作。

　　19.主要措施：保護城市自然地貌植被，嚴格控制開山采石，實施裸巖裸地治理；對開發建設區的建設實施嚴格管理，控制和減少建設過程中的水土流失；對城市水系進行綜合整治，提高水系綠化指數和城市雨洪調蓄能力；增加城市綠地，恢復和提高城市生態系統功能，改善人居環境；對城市郊區實施水土保持綜合治理，建設普及科學知識、開展實驗研究、供市民觀光休閑的水土保持示范小流域。

　　五、保證措施

　　（一）健全法規，依法推進預防保護和監督管理

　　20.進一步完善法律法規體系。制定和修改相關配套法規，建立符合可持續發展要求、適應市場經濟體制的水土保持法律法規體系，增強法規的操作性、針對性和實效性。

　　（二）加強領導，建立各級領導和有關部門責任制

　　21.建立政府領導、人大監督、有關部門分工負責、全社會和公眾參與、水行政主管部門統一監管的工作體制；建立預防保護責任制，落實各級政府及有關部門的水土保持預防保護責任，實行任期內目標責任制。資源開發單位、項目法人、施工單位等都要明確預防保護目標和責任。

　　（三）強化隊伍建設，提高整體素質和工作水平

　　22.加強對監督管理工作的機構建設、設施配備、人員培訓，建立穩定、高效、廉潔的執法隊伍，提高監督執法人員的綜合業務素質和辦事效率；通過多種途徑和方式，實現監督管理人員專業配套、學歷達標、文明執法和持證上崗，積極推進執法隊伍正規化建設，提高執法能力和執法水平。

　　（四）依法行政，執法檢查工作制度化

　　23.緊緊依靠各級人大，定期開展水土保持法執行情況的執法檢查，解決執法中遇到的困難與問題，推進水土保持監督執法工作向縱深發展；各級水行政主管部門必須認真履行職責，強化水土保持監督管理機構的政府職能，確立執法主體地位，將水土保持監督執法納入綜合執法體系，推行政務公開，使監督執法工作規范化；推行多部門聯合執法檢查工作，每年至少開展一次聯合執法檢查，使監督檢查工作制度化；對在水土保持預防監督工作中做出突出成績的單位和個人，給予獎勵和表彰。

　　（五）增加投入，促進預防監督工作的開展

　　24.進一步落實水土保持預防監督工作經費。向各級財政部門積極爭取水土保持預防監督專項經費，增加預防保護、監督管理、監測工作的資金投入；各級監督管理和監測機構應納入國家行政或全額事業單位，保證正常的事業費；安排專項經費，加強監督執法人員業務培訓和職工教育；對依法征收的費用要加強監管，保證用于返還治理和預防監督工作。

　　（六）加強宣傳，提高全民的水土保持意識

　　25.采取政府倡導、輿論導向、教育介入、媒體宣傳等多種方法，廣泛、深入、持久地開展水土保持宣傳，向全社會、各行各業、公眾宣傳水土保持的重要性、緊迫性，開展水土保持警示教育；編寫水土保持預防監督科普教材，普及法律知識，樹立法制觀念；向社會公布舉報電話和電子信箱，發揮新聞媒體監督和公眾監督的作用，提高水土保持的社會影響力。

　　（七）依靠科技，完善技術標準和服務體系

　　26.完善和深化技術支持和服務體系。加強水土保持預防監督技術標準體系的建設；加大對水土保持方案編制、工程設計、監理、監測、施工、咨詢等社會中介機構技術人員的專業知識教育和技能培訓，實現持證上崗；加強對技術服務的指導和管理，維護良好的市場秩序。加強科學研究，提高預防監督工作的技術水平，注重新技術、新材料、新工藝在水土保持中的應用、推廣。加快水土保持信息化進程。建立水土保持信息快速收集、存貯、處理、查詢系統，實現公用基礎信息資源的共享，服務于社會，服務于國家宏觀決策，依靠信息化帶動水土保持工作的現代化。

　　（八）制訂方案，全面實施預防監督綱要

　　27.各地應根據本綱要，結合當地實際編制本地區的預防監督實施方案，落實任務和目標，并將其納入本地區的水土保持綜合規劃中組織實施，上級主管部門要加強檢查、督促。運用法律、政策、行政、經濟等手段，落實預防監督工作責任制。

　　28.開展監測預報試點工作。每個流域機構、每個省都要抓2～3個監測預報試點，通過動態監測，為重點預防、重點監督、重點治理工作，提供科學依據。