——2006年10月30日在第十屆全國人民代表大會常務委員會第二十四次會議上
最高人民法院院長 肖揚

中國人大網 2006年11月01日

委員長、各位副委員長、秘書長、各位委員：
現在，我代表最高人民法院報告開展規范司法行為專項整改的情況，請審議。
2005年5月以來，在中央政法委員會的統一部署下，最高人民法院按照黨的十六屆五中全會和十屆全國人大四次會議《關于最高人民法院工作報告的決議》中提出的規范司法行為的要求，以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，全面貫徹落實科學發展觀，深入進行社會主義法治理念教育，按照立案、審判、監督和執行四個環節，從最容易發生侵犯當事人訴訟權利和實體權利的崗位入手，從最容易發生徇私枉法和權錢交易的崗位入手，認真開展“規范司法行為，促進司法公正”專項整改活動。一年多來，我院多次召開會議，認真動員部署，統一思想認識，明確整改目標，研究整改措施。為使整改工作更有針對性，在深入調查研究的基礎上，我院篩選、提煉了群眾反映較多的200多個關于法官行為不規范的表現和問題，認真分析了每個問題產生的原因、可能導致的后果，按照“立案、庭審、調解、文書制作、執行、涉訴信訪處理”等審判工作流程，制定了九章93條的《法官行為規范》，對法官行為中涉及職業道德、司法廉潔、審判質量、審判效率以及著裝儀表、業外活動等也提出了明確要求，其內容涵蓋了法官行為的各個環節，把規范貫穿到法官行為的每一個細節，解決法官行為不規范、程序不公正、言行不文明等問題。與此同時，我院還組成由副院長和咨詢委員帶隊的十七個檢查督導組，分赴各地檢查督導，聽取當地人大、政協和社會各界的具體意見。各地法院也采取抽查案件、上門走訪、問卷調查等形式，明察暗訪，虛心聽取社會各界的意見，對存在的問題進行梳理歸類，剖析原因，總結教訓，進行整改。各級法院普遍加強了建章立制的工作，對已有制度的，該完善的完善、該修改的修改；沒有制度的，抓緊建立，邊整邊改邊規范，努力形成有效的工作機制。經過全國各級法院的共同努力，司法工作中一些突出的問題逐步得到解決，司法行為進一步得到規范，專項整改活動取得了初步成效。

一、規范立案行為，暢通人民群眾依法表達訴訟請求的渠道
立案是人民法院接受當事人訴訟請求的第一個環節，也是人民法院與人民群眾聯系的重要窗口。針對少數法院存在的立案不方便、經濟上確有困難的當事人交不起訴訟費等問題，采取了以下整改措施：
(1)規范立案手續，簡化立案環節。重視立案場所規范化建設，建立立案大廳，實行柜臺式立案。截至目前，有328個中級法院、2307個基層法院建立了立案大廳，分別占總數的81.2％和74.2％。全面推行人民法庭直接立案制度，解決立案與審判分離后偏遠地區的當事人立案不方便的問題。全國已經有6520個人民法庭實現了直接立案。東部沿海地區利用網絡提交和接收訴訟材料，嘗試遠程立案，減少當事人訴累。
(2)提供更多的立案便民措施。為當事人免費提供訴訟指南，有條件的地方還運用多媒體和信息技術傳播訴訟知識，進行訴前指導，引導當事人正確行使訴訟權利和承擔訴訟義務。推行在立案階段的調解工作，努力將沖突和矛盾化解在訴訟早期。積極與有關銀行協調，在法院立案大廳普遍設立收費點，為當事人交納訴訟費提供方便。
(3)規范訴訟收費和司法救助工作。建立訴訟收費投訴制度，堅決查處違規收費和亂收費行為。在堅持訴訟地位平等的同時，重視對困難群體訴訟權利的保護。對追索撫養費、贍養費、賠償金、勞動報酬等經濟上確有困難的當事人，以及農民工、下崗職工、孤寡老人、殘疾人等當事人，及時采取緩、減、免交訴訟費等司法救助措施。2005年5月-2006年9月，全國法院為經濟確有困難的當事人提供司法救助393271人次，共緩、減、免交訴訟費22.6億元，同比上升26.26％。

二、規范審判行為，解決少數案件特別是民商事審判中存在的司法不公問題
人民群眾反映的司法不公現象，個別法官辦金錢案、關系案、人情案的現象，比較集中地表現在民商事審判活動中。我院通過規范裁判標準、完善訴訟程序、強化公開審判、推行判案說理、尊重和維護當事人及其代理律師訴訟權益等監督指導措施，進一步規范民商事案件的裁判行為。
一是進一步規范民商事案件裁判標準。一年多來，我院共制定涉及民商事審判的司法解釋9件，規范了人民群眾十分關注案件的裁判標準。為規范房地產案件的審理，解決房地產開發經營過程中的復雜疑難問題，制定了《關于審理涉及國有土地使用權合同糾紛案件適用法律問題的解釋》；為統一農村土地承包糾紛案件的裁判標準，制定了《關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》等。我院還通過專題座談會、總結裁判經驗、完善司法政策等形式，統一裁判標準。2005年召開了審理證券公司破產案件座談會，明確受理案件的條件及相關法律問題的解決辦法，為全國法院審理證券公司破產案件提供了統一的裁判標準；為統一涉及不良金融債權案件的裁判標準，防止國有資產流失，我院下發了《關于在民事審判和執行工作中依法保護金融債權防止國有資產流失問題的通知》等。
二是規范死刑案件二審開庭審理程序。為了推進死刑核準制度改革，嚴格執行法律，準確懲治刑事犯罪，依法保護司法領域的人權，避免冤錯案件的悲劇發生，最高人民法院要求從2006年起實行死刑案件二審開庭審理，并會同最高人民檢察院發布了《關于死刑第二審案件開庭審理程序若干問題的規定(試行)》。這個司法解釋明確規定死刑案件二審開庭審查的范圍、重點，證人、鑒定人和被害人出庭作證，防止刑訊逼供，確保證人證言的真實性，保護被告人及其辯護人的合法權益，以及裁判文書的制作要求，為實現死刑二審案件開庭審理與死刑核準相分離打下了基礎。
三是規范法官庭審行為。庭審是最重要的司法行為之一。各級法院充分尊重當事人的訴訟權益，法官在庭審過程中根據案情和審理需要，公平合理地分配訴訟各方的陳述及辯論時間，避免隨意打斷和阻止當事人及代理律師正當的陳述和辯論；不以生硬言辭指責當事人或其他訴訟參與人，防止強迫當事人接受法官的建議或強制當事人撤訴等；規范和限制民商事法官在庭審中的釋明權，通過案例指導等多種形式對法官釋明權進行規范，防止不釋明、濫釋明；適當擴大法官依職權調查取證的范圍，盡力解決一些困難群體因不能有效舉證而打不贏官司的問題。
四是落實和完善公開審判制度。落實和完善公開審判制度是維護和保障當事人訴訟權利、強化對審判權運行監督的重要舉措。各級法院全面實施八項公開，即立案公開、庭審公開、證據采信公開、事實認定公開、法律依據公開、判決理由公開、裁判文書公開、執行過程公開。一些重要典型案件的庭審進行全程現場電視直播。我院正在修訂《人民法院審判公開若干問題的規定》，以指導各級法院進一步落實案件的全過程公開審判，強化和規范人民法院對當事人依法告知的義務，切實保障當事人在立案、審判、執行、審判監督等各個環節對審判權運行過程的知情權。同時，自覺接受社會監督，邀請人大代表、政協委員旁聽庭審，聽取他們對人民法院的意見和建議，以公開促規范，以規范促公正。
五是規范司法調解行為。為了防止關系案、人情案和金錢案的發生，最高人民法院要求各級法院正確處理司法判決與訴訟調解的關系，繼續堅持“能調則調、當判則判，調判結合、案結事了”的原則，同時，堅決杜絕為片面追求調解率而采取以判壓調、以拖壓調、久調不判的做法。重點做好以下案件的調解工作，即涉及群體利益，需要政府和相關部門配合的案件；人數眾多的共同訴訟、集團訴訟案件；案情復雜，當事人之間情緒嚴重對立，且雙方都形不成證據優勢的案件；相關法律法規沒有規定或者規定不明確，在適用法律方面有一定困難的案件；敏感性強、社會關注程度大的案件；申訴復查案件和再審案件。2005年5月-2006年9月，全國法院共調解民商事案件2033772件，占全部民商事案件總數的30.09％。
六是規范發回重審行為。為解決二審發回重審多、訴訟周期長的問題，各級法院在深入調查研究的基礎上，逐步建立符合實際情況的民商事案件評查制度和案件改判、發回重審的分析評議制度，嚴格限制發回重審的條件，規范發回重審行為。2005年5月-2006年9月，全國法院共審結二審民商事案件554747件，其中發回重審42069件，占整個二審民商事案件的7.58％，同比下降2.88％。

三、規范執行行為，緩解人民群眾反映強烈的“執行難”問題
長期以來，民商事判決“執行難”一直是人民群眾反映比較強烈的突出問題。造成執行難的原因除被執行人確無財產可供執行和少數地方搞地方保護、部門保護之外，人民法院少數執行人員執行不力、執行不規范也是加劇執行難的重要原因。集中表現在部分案件存在久拖不執、消極執行現象，個別案件暫緩執行隨意性較大；少數執行人員工作作風粗暴，方法簡單；個別執行人員有法不依，執法不嚴，存在違法違紀、以權謀私現象。為此，我院采取如下措施。
第一，嚴格執行條件，解決暫緩執行、中止執行、終結執行、查封案外人財產和超標的查封的問題。重點整改隨意暫緩、無限期暫緩、多次連續暫緩、電話通知暫緩等問題；嚴格限制中止執行的條件，進一步規范中止執行的程序；明確終結執行的標準，防止為片面追求結案率而濫發債權憑證的做法；進一步規范民事執行中查封、扣押、凍結財產的范圍，徹底解決超標的查封、扣押或者凍結被執行人財產的問題；加大對案外人就執行問題提出異議的救濟力度，解決司法實踐中對案外人異議長期不予審查和答復的突出問題。
第二，加強執行管理，解決違法拍賣、委托執行、執行款物管理和執行檔案管理中存在的突出問題。將選定評估和拍賣機構的環節作為整改的重點，切斷拍賣過程中不正當的利益聯系，徹底杜絕拍賣中的暗箱操作；嚴格人民法院對外委托執行的條件，建立高級法院統一管理委托執行和最高人民法院對委托執行不定期通報的制度；進一步建立健全執行款物的管理制度，建立執行款的專用賬戶，健全執行款物發放的告知制度，防止個別法院違法使用、截留、挪用、侵吞、私分執行款物。2005年8月，我院先后對5個高級法院、6個中級法院和9個基層法院進行了督促檢查，重點檢查了執行款物和執行檔案兩項工作制度的建立和落實情況，并核查了執行款物的發放和審批情況，提出了明確具體的整改要求。
第三，強化執行公開，解決消極執行、拖延執行和執行人員的違法違紀問題。通過加強執行過程的公開，自覺接受當事人和案外人以及社會的監督，防止執行過程中的消極懈怠和不作為。通過法院網站、新聞媒體等多種形式，公開執行人員和執行措施，公開決定中止、終結執行的理由和依據，公開執行的進展情況。對雙方當事人有爭議的事實和證據，進行公開聽證，解決執行人員利用職權吃拿卡要、索賄受賄等違法違紀問題。我院組成三個調研小組，選擇執行工作人員違法犯罪比例較高或具有代表性的地區進行調研，收集近年來各地法院發生的執行人員違法犯罪的數據，歸納總結執行程序容易發生違法犯罪的主要環節，提出了具體的防范對策，采取了必要的防范措施。

四、規范再審行為，解決人民群眾關心的申請再審難問題
申請再審工作是人民法院依法改正確有錯誤判決的重要渠道，也是聯系群眾、傾聽群眾意見、改進審判工作的重要窗口。針對人民群眾反映的申請再審過程中，個別法官上下推諉、敷衍塞責，導致申請再審難等問題，我院制定了積極的整改措施。
加強再審立案的制度建設。進一步規范信訪接待和再審立案工作，嘗試建立全國法院涉訴信訪案件處理的統一協調機制和信息管理系統，建立涉訴信訪的分類管理機制，分類指導涉及一審、二審、再審、執行等不同類型的立案工作，避免上下級法院之間對當事人的涉訴信訪互相推諉或重復審查；推行申訴聽證制度，增加申訴復查透明度；引導當事人依法表達訴求，積極處置群體性上訪事件，及時妥善化解各種社會矛盾。2005年5月-2006年9月，全國法院處理涉訴信訪58.3萬件(人)次，舉行公開聽證29122次，提起再審67852件。
規范再審立案條件，推廣判后答疑制度。對于再審案件，如果原審判決在認定事實或者適用法律方面確有錯誤，堅決予以糾正。2005年5月-2006年9月，全國各級法院審結再審案件63965件，依法改判21410件。推廣判后答疑制度，案件承辦人就判決在認定事實、采信證據和適用法律方面向申訴或申請再審當事人進行解釋和說明，提高初訪接待的效果，從源頭上減少涉訴信訪。對經審查認為案件事實和適用法律方面沒有問題的，及時通報情況并說明原因。經審查發現判決確有問題的，堅決予以糾正。

五、加強司法管理，建立法院內部權責分明、相互制約的制度體系
針對一些法院忽視司法管理，導致權責分離、制約不夠、效率不高的現象，加大了規范司法管理行為的力度，逐步建立法院內部權責分明、相互制約的制度體系。
一是規范案件流程管理。各級法院普遍建立案件流程管理制度，運用電子信息技術對案件從收案到結案的全過程進行科學管理，建立激勵約束機制，強化承辦人職責，嚴格延長審限的申請報批制度，確保大多數案件能夠在審限內審結。針對涉外民商事案件沒有法定審限的情況，健全涉外民商和海事海商案件內部審限制度。2005年5月-2006年9月，全國法院審限內結案達98.96％。
二是規范合議庭內部權力配置。合議庭獨立審判是審判規律的必然要求，但合議庭成員長期固定不變又不利于合議庭成員之間的監督制約。各級法院堅持放權與監督并重的原則，探索審判長交叉辦案，打破合議庭長期不變的做法，形成合議庭成員相互制約機制。同時，加大分管院長和庭長對合議庭的監督力度，通過審核文書、對外征求意見、召開審判長聯席會、簽發文書等諸多環節加強監督制約。
三是建立審判質量評查體系。對法官在審理案件中采信證據、認定事實、適用法律、遵守程序等指標進行細化分解，按照一定比例，定期抽查，對被改判發回重審的案件、當事人重復上訪的案件、群眾有舉報的案件、以及有重大社會影響的案件等重點進行評查，實現重點評查和專項評查相結合的評查制度。從評查結果來看，案件審理程序、法律文書方面的瑕疵明顯減少。
六、存在的問題和今后的打算
在規范司法行為專項整改活動取得階段性成果的同時，我們也清醒地認識到，法官司法行為不規范、少數案件裁判不公的情況依然存在，隊伍整體素質有待進一步提高。主要表現在：一些法官還沒有完全樹立正確的司法指導思想和社會主義法治理念，辯法析理、調解糾紛、息訴止爭的能力還不強；有的工作效率低下，辦事拖沓，辦案久拖不結；有的使用自由裁量權不當，甚至濫用自由裁量權，導致民事裁判結果缺乏可預測性；有的裁判文書制作粗糙，繁簡不當，重證據羅列，輕證據和法理分析，當事人感到沒有說服力；有的辦案不透明，程序不公正；有的工作作風簡單粗暴，對待當事人“生、冷、橫”，遇難題上下推諉、敷衍塞責；個別法官貪圖私利，吃請受禮，照顧人情，不作為或亂作為，嚴重侵害當事人的合法權益；有的甚至頂風違法亂紀，貪污受賄，徇私舞弊，腐化墮落；有的法院主要領導“帶病上崗”，“前腐后繼”，造成極其惡劣的后果和社會影響；人民群眾反映強烈的“執行難”問題尚未得到根本扭轉，經過一年來對執行積案的集中清理，尚有80余萬件積壓案件未能執行。上述問題的形成，說明規范司法行為工作的艱巨性和復雜性，解決司法工作中長期存在的問題也不可能一蹴而就。全面實現中央政法委員會提出的為期三年的整改目標，必須進一步樹立信心，堅定決心，狠抓制度建設，特別是制度的落實，在建立長效機制上狠下功夫，促進和推動問題的最終解決。
針對一年多來規范司法行為中依然存在的問題和困難，我們將進一步采取以下措施：
第一，以六中全會精神為指導，進一步提高法官隊伍的整體素質。規范司法行為，關鍵是提高法官的政治和業務素質，要用高素質的法官隊伍保證司法行為的規范。為此，我們將著力抓好黨的十六屆六中全會精神的學習和貫徹，把全體法官及工作人員的思想統一到全會精神上來，進一步增強大局意識、服務意識、和諧意識、為民意識，深化社會主義法治理念的教育和實踐，進一步明確司法指導思想，端正司法觀念；繼續深化社會主義榮辱觀教育，不斷提高人民法院隊伍的職業道德水平，把明榮知恥的思想融入司法實踐，端正司法作風；深化“增強司法能力，提高司法水平”的教育，不斷加強法院隊伍的專業化建設，努力造就高素質、職業化的法官隊伍；繼續大張旗鼓地宣傳和樹立先進典型，充分發揮先進典型在規范化建設中的激勵、示范作用，弘揚司法正氣；繼續加大對違法違紀行為的查處力度，加強對不規范司法行為的督查和懲戒力度。
第二，切實抓好各項制度的落實，著力建立規范司法行為的長效機制。存在于紙面上的規則，無論其條款多么嚴密，無論其文字表達如何義正詞嚴，都需要得到嚴格執行。下一步，我們將在繼續完善有關制度的同時，加大落實制度的工作力度，在層層抓落實、層層解決問題上下功夫。以中央政法委員會確定的整改目標為基礎，建立各種形式的責任制，加強對執行制度情況的監督檢查和跟蹤問責。對有令不行、有禁不止、有章不循、頂風違紀的，堅決嚴肅處理；觸犯刑律的，一查到底，決不護短，決不手軟，確保各項制度真正落到實處，有效管用，并形成長效機制。
第三，通過深化法院改革，繼續完善規范司法行為的各項配套制度。改革和完善民事、行政訴訟程序，建立更加科學的再審制度，強化當事人申訴與申請再審的訴訟地位，有效疏通當事人申訴的渠道。改革審判委員會工作機制，健全辦事機構，完善議事規則，提高工作效率。建立更加科學的司法解釋起草和清理制度，以及向全國人大常委會備案審查制度，提高司法解釋質量。不斷加強司法管理，建立更加科學合理的審判管理體系，完善法院內部的監督制約體系。繼續推行審判、執行活動全程公開，完善當事人、律師查詢案件的制度，實行司法權力運行動態公開與全程監督相結合，進一步規范法官的裁量權。
第四，運用現代科技手段，為規范司法行為提供物質支持。按照全國法院執行案件信息管理系統試運行方案，擴大試點范圍，力爭明年起全面實施。通過互聯網公開執行信息，加強與有關部門配合，對不履行生效裁判的被執行人實行財產申報、強制審計、限制出境、公布被執行人名單等措施，促使被執行人自動履行義務。推進涉訴信訪信息系統建設，力爭在一至二年內，實現最高人民法院與高級人民法院之間涉訴信訪信息的共享。繼續加強涉訴信訪信息系統的軟件建設，提供便于操作的信息查詢系統，公開信訪辦事流程，方便信訪群眾進行網上信訪、網上查詢信訪事項辦理情況等。
第五，深入學習貫徹《監督法》，自覺接受人大監督。以學習和貫徹落實《監督法》為契機，主動接受人大的監督，及時聽取人大代表對人民法院工作的意見和建議。最高人民法院要求各級法院積極配合人大常委會的監督，認真做好各項銜接工作。在專項報告、執法檢查、人事任免、質詢、詢問等具體監督活動中，為人大常委會提供全面、準確的材料。對于監督中發現的問題，將及時制定整改方案，認真進行整改，并將整改情況向人大常委會匯報，聽取人大常委會意見。安排好向人大常委會專項報告的選題，主動爭取人大常委會的監督。

委員長、各位副委員長、秘書長、各位委員：
“規范司法行為，促進司法公正”是一項立足法院長遠發展和現實需要的全局性工作，也是人民法院的長期任務。我們將以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，認真落實科學發展觀，貫徹“公正司法，一心為民”的指導方針，堅持“公正與效率”的工作主題，按照全國人大常委會對規范司法行為提出的要求，進一步增強司法能力，提高司法水平，弘揚司法正氣，樹立司法權威，為全面落實黨的十六屆六中全會提出的各項任務，為構建社會主義和諧社會提供更加強有力的司法保障!

責任編輯：余晨

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