“行政訴訟是法院對行政活動的監督，這種監督依當事人申請而進行，是當事人不服行政機關行為的一種救濟手段。”行政審判的最初價值就是監督行政權行使，而行政審判司法建議的價值是根植于行政審判的價值。行政審判司法建議的正當性分析就是分析它的價值，監督行政權是其傳統價值。隨著社會經濟的發展，傳統的單一“控權論”逐漸被多重價值所代替，包括秩序、效率、公正、自由等等。自然，行政審判司法建議的價值追求也出現了“傳統與現代”的結合，一是作為司法權監督行政權的需求;二是對當前多重價值追求回應而生的能動司法的內在需要。

(一)司法權監督行政權的創新

1、行政權必須受到司法權的監督

孟德斯鳩在《論法的精神》中言，“這是一個永恒的經驗，任何具有權力的人都傾向于濫用權力，直到遇到限制時為止。”分權制衡是行政法治的內核，“西方憲政理論之下，司法權監督行政權是其權力配置的基本模式，權力相互制約和相互監督是法治的重要表現。”我國《行政訴訟法》第1條：“為保證人民法院正確、及時審理行政案件，保護公民、法人和其他組織的合法權益，維護和監督行政機關依法行使行政職權，根據憲法制定本法。”該條明確了我國行政訴訟的三重價值導向，即維護人民利益，保障行政機關依法行政，保證法院依法行使職權。但是不可回避的現實難題是僅僅依靠行政訴訟來監督行政權、推進行政機關依法行政是遠遠不夠的，也難以實現期待的效果。

2、司法權對行政權監督“本土化”的需要

我們在移植國外的法律制度時總免不了探討本土化的問題。因為法律移植的本體和受體不可能是完全一樣的個體，必然存在各種“排斥反應”。筆者認為行政審判司法建議就是極具中國特色、也是行政法本土化的一個重要范本。

當前行政訴訟監督行政權有著較大的局限性，表現在因為法院財權依賴政府，無法真正擺脫政府的制約和影響，面對行政機關的“錯誤”不可能完全“鐵面無私”。行政權的擴展與普通民眾的矛盾一旦進入行政訴訟，應然的、規范的法律邏輯對法官而言往往讓位于如何息事寧人，如何博弈各方利益，最好能做出皆大歡喜的裁量結果。對普通民眾而言，行政訴訟繁冗的法律程序以及不盡如人意的訴訟效果無疑是耗時耗力，吃力不討好，不如求助于政府的信訪部門或者黨政機關。最終的發展結果就是行政訴訟的日漸萎縮。如何改變這樣的局面，讓行政訴訟煥發青春?很多人認為通過提高行政審判的地位，通過法院人財物的獨立來實現，但現實是難以企及的。所以筆者認為行政審判司法建議制度就是對當前狀況作出的一個很好的“反應”成果。

(二)能動司法，參與社會管理創新的時代需求

法院作為構建和諧社會、維護社會穩定的一支重要力量，能動司法積極參與社會管理已成為一種共識。“司法能動主義的本意是指法院以實現實質正義為目標，當法院根據現實和個案情況形成的觀點與那些立法、行政機關的法律政策沖突時，優先適用法院的觀點，并以此影響立法和行政機關的決策。”而在行政審判中是否強調司法能動，取決于司法權對行政權的審查力度的把握。“當前的行政訴訟模式，用一位學者的話來描述就是‘政治中的司法’，法定主義的原則依賴于法院在各種力量博弈中的自我限縮，司法建議書集中反映了法院的角色分裂，一方面本著其司法裁判角色，需要對進入訴訟的各類行政行為進行審查得出具有權威的結論;一方面因為權威的弱化，本著其社會和諧維護者的使命，有必要以公文等弱于判決書的表現形式委婉地對行政機關具體行政行為提出各類司法建議。”當前“中國的行政訴訟注定了是一個多中心的司法圖景，在這樣的圖景中行政審判組織的作為十分有限，如何在有限的空間里跳出優美的舞蹈，需要制度上的創新，如果說司法建議制度是其極具魅力的舞衣，那么司法能動主義就是其優美舞步的舞美設計。”當前的司法建議工作已經成為法院參與社會管理創新的重要方式，是“為大局服務、為人民司法”的重要任務。

行政審判司法建議作為行政審判權的一種延伸，通過裁判外的方式維護社會秩序，引導社會規則的形成，從而參與社會管理創新，是時代的需求和召喚。