審計署 審計署關于加強資源環境審計工作的意見 各省、自治區、直轄市和計劃單列市、新疆生產建設兵團審計廳（局），署機關各單位、各特派員辦事處、各派出審計局： 近幾年來，各級審計機關努力踐行科學發展觀，堅持科學的審計理念和審計工作“二十字”方針，以貫徹落實節約資源和保護環境的基本國策，建設資源節約型和環境友好型社會為目標，圍繞資源開發利用管理和生態環境保護治理，積極開展資源環境審計，取得了一定成效。但是，仍有一些審計機關存在對資源環境審計重要性認識不足、工作局面沒有完全打開、審計領域比較狹窄、機構和隊伍建設還不適應資源環境審計工作需要等問題。為了進一步加強資源環境審計工作，根據《審計署2008至2012年審計工作發展規劃》和《審計署關于加強和改進對地方審計工作指導的意見》的要求，現提出如下意見： 一、充分認識資源環境審計的重要性和緊迫性 我國人均自然資源十分短缺、環境形勢十分嚴峻。近年來，我國經濟社會發展與資源環境約束的矛盾日益突出，環境污染情況嚴重，生態環境狀況堪憂，長期以來的粗放型經濟增長模式難以為繼，嚴峻的資源環境形勢已經嚴重制約我國經濟社會的可持續發展。各級審計機關應當從全局和戰略的高度，認真學習和貫徹黨中央、國務院關于加強生態文明建設，建設資源節約型、環境友好型社會的戰略方針，充分認識到隨著我國工業化、城鎮化和新農村建設進程的加快，經濟社會發展與資源環境約束的矛盾會越來越突出。面對這一影響和制約我國現代化建設全局的關鍵問題，積極主動有效地加強資源環境審計工作，既是踐行科學發展觀的具體行動和措施，也是義不容辭的歷史責任和義務。各級審計機關要通過積極履行審計監督職責，加強資源環境審計監督，維護資源環境安全，推動生態文明建設，促進經濟社會可持續發展。 二、明確資源環境審計的指導思想、主要任務和發展目標 （一）指導思想。 深入貫徹落實科學發展觀，以促進貫徹落實節約資源和保護環境基本國策為目標，緊緊圍繞我國資源環保工作的中心，積極開展資源環境審計，維護國家資源環境利益，防范資源環境風險，保障國家資源環境安全，充分發揮審計在促進資源開發利用管理和生態環境保護中的“免疫系統”功能。 （二）主要任務。 一是檢查資源環保政策法規的貫徹執行和戰略規劃的實施情況，分析政府履責績效，促進落實和完善相關政策制度，規范資源開發利用管理和環境保護工作行為；二是檢查資源環保資金的征收、分配、使用和管理情況，揭露存在的偷漏拖欠、擠占挪用、損失浪費等問題，分析評價資源環保資金使用績效，促進規范資金管理，提高資金使用效益；三是檢查資源環境相關項目的建設和運營效果，揭示和查處資源開發利用管理和環境保護工作中的浪費資源、破壞環境、資產流失等問題，促進加強資源環境管理，維護國家資源環境安全。 （三）發展目標。 一是要普遍開展資源環境審計工作。從2010年起，省級和計劃單列市審計機關每年應至少開展一項資源審計和一項環境審計，經濟相對比較發達地區的市、縣級審計機關每年至少開展一項資源或環境審計。 二是要逐步擴大資源環境審計領域。各級審計機關要緊密結合本地實際，逐步將審計范圍從土地資源和水環境審計擴展到海洋資源、森林資源、礦產資源、大氣污染防治、生態環境建設、土壤污染防治、固體廢物和生物多樣性等領域。 三是要全面實現資源環境審計多元化。各級審計機關在開展財政、投資、金融、企業、外資、經濟責任等項目審計時，應當將資源環境內容納入審計方案并組織實施。 三、因地制宜突出資源環境審計的重點 各級審計機關要按照“統籌規劃、全面審計、因地制宜、突出重點”的要求，抓住資源環境領域里的重點項目、重點部門、重點資金和重點內容，從以下幾個方面開展審計： 一是土地、礦產、森林、水等重要資源的開發利用管理和保護治理，特別要重點關注亂采（挖）濫伐、無序開發及侵占、圍墾河湖等導致資源損失浪費和生態環境破壞的問題，以及非法出讓、轉讓等導致國有資產流失和損害農民利益的問題。 二是水、大氣、土壤、固體廢物等污染防治，特別要重點關注城鄉居民飲用水源不達標、污水處理廠和垃圾處理場管理運營不善、重點流域斷面水質不達標、城鄉土壤嚴重污染、規劃環評不到位、工業企業“三廢”（廢氣、廢水、固廢）違法排污等影響人民群眾身體健康的環境污染問題。 三是重點生態建設工程和生態脆弱地區生態保護，特別要重點關注水土流失嚴重、土地荒漠化和沙化擴展嚴重、生物多樣性減少以及工程建設中存在的破壞生態環境等較為嚴重的問題。 四、不斷創新資源環境審計方式與方法 （一）積極開展合作審計。各級審計機關尤其是上級審計機關要根據環境保護跨行政區域的特點，積極組織相關審計機關和協調相關主管部門對水、大氣污染防治和生態建設等共同關注的區（流）域性生態環境事項，通過平行或聯合審計的方式開展審計和審計調查，并建立協商機制，加強審計情況的協調、溝通與交流，共同研究和探討解決問題的措施與辦法。審計報告分別提交給當地人民政府，審計結果及整改措施和效果互相通報，做到目標統一、重點突出、分工明確、成果共享，促進跨行政區（流）域環境問題的解決。 （二）積極開展跟蹤審計。各級審計機關對關系國計民生的重大資源開發利用和環保工程項目、重大資源環境管理政策措施和戰略規劃等（如國家大江大河及湖泊治理規劃、退耕還林工程和節能減排政策執行），要積極試行跟蹤審計和審計調查，確保國家重點建設項目得到順利實施，資源環保工作措施和規劃得到落實，突出問題得到控制或糾正，促進有關部門和單位健全制度、完善措施、加強管理、改進工作。 （三）積極運用信息技術與方法。一是積極探索使用行業主管部門已有的監測、測量技術方法（如全球衛星定位系統〔GPS〕和環境質量監測技術等），以及其他監督檢查手段與方法（如排污費核定和污染物減排核算辦法等），并將得出數據與主管部門數據進行比較，對比較結果進行判斷分析，為資源環境審計提供線索和數據；二是積極開展資源環境信息系統審計，檢查有關部門和單位資源環境信息系統（如環境統計信息系統、排污費征收管理系統和污水處理信息系統等）的安全性、穩定性、合理性和效率性，對數據的真實有效性進行核查，以推動被審計單位切實加強內部控制和改進管理。 五、著力構建資源環境審計整體工作格局 各級審計機關要圍繞資源環境審計工作重點，構建資源環境審計與其他專業審計相結合的整體工作格局。 （一）財政審計要關注各級政府制定、執行資源環保政策制度和籌集、分配、管理和使用資源環保財政資金的情況，揭露其資源環保政策制度執行不到位和資金分配、使用與管理中存在的不合規、不真實等問題。 （二）投資審計要關注國家重點建設項目在規劃布局、立項審批、設計施工、生產運營等環節是否嚴格執行國家環保產業政策，以及對資源環境的影響及其防治措施的合法性、效益性，揭露其建設項目違反國家投資產業政策、環境保護措施不到位、浪費資源、污染環境和破壞生態等問題。 （三）金融審計要關注銀行貸款的投向及用途，關注“綠色信貸”政策執行情況，揭露其違背國家環保和產業政策，支持“兩高”（高耗能、高排放）和產能過剩行業，造成資源浪費和環境污染等問題。 （四）企業審計要關注企業執行國家資源環保政策法規情況和環境保護資金投入與使用效果，以及其污染防治設施建設與運行效果，揭露其在生產經營過程中高耗能、高污染和破壞生態環境等問題。 （五）外資審計要關注國外貸援款項目的環境影響，評價國外貸援款環境項目資源利用和環境保護績效。 （六）經濟責任審計要關注領導人履行資源管理和生態環境保護職責、尤其是完成節能減排目標、耕地特別是基本農田保護責任目標的情況，揭露其由于決策失誤、履責不當和管理不力造成的資源環境問題。 六、進一步加強資源環境審計隊伍建設 （一）完善審計工作機構。各省（市、區）審計機關要按照地方政府機構改革方案的要求，設立或完善專門從事資源環境審計的工作機構。市、縣級審計機關要進一步明確資源環境審計工作的職責和任務；地方審計機關，特別是市、縣兩級審計機關應當配備一定數量的專職資源環境審計人員，不斷提高其綜合素質和專業水平。 （二）培養審計專業人才。各級審計機關要不斷充實和培養資源環境審計專業人才。一是要適當招收具有資源、環境專業（如環境科學、環境工程、環境經濟學、土地資源管理和礦業工程等）的人員充實審計隊伍；二是可以采取選送業務骨干到主管部門或基層單位掛職交流、從資源環保部門選調專門人才等方式加強人才培養；三是要積極組織開展資源環境審計業務培訓，幫助審計人員不斷更新知識、優化結構、提高素質，逐步建立起一支適應資源環境審計要求的專業隊伍。 （三）積極聘請外部專家。審計機關應當積極開展與高等院校和科研機構的合作，建立專家檔案或專家庫，聘請在資源環保領域具有豐富理論功底和實踐經驗的外部專家，通過直接參加審計項目或召開專題研討會等方式，指導、幫助資源環境審計工作，彌補審計人員專業技能上的不足，提高資源環境審計工作的質量和水平。 七、建立和完善資源環境審計工作制度 （一）建立和完善審計機關內部組織協調機制。要針對資源環境審計工作的特點，建立資源環境審計工作協調機構，統籌安排和組織實施資源環境審計項目，協調內設審計機構之間的關系，加強審計信息的溝通與交流，整合資源環境審計資源，積極構建資源環境審計整體工作格局。 （二）建立和完善審計機關與主管部門協調配合機制。各級審計機關要與本級資源環保主管部門加強工作聯系、協調配合與信息溝通，建立和完善合作審計工作制度、工作聯系會議制度、工作信息通報制度等，加強協調與交流，充分發揮審計監督和部門監管的合力，共同促進和推動本地區資源環保工作。 （三）建立和完善資源環境審計工作規范。各級審計機關要在審計實踐的基礎上，積極總結審計實踐經驗，制定和完善資源環境審計發展規劃，研究制定資源環境審計工作指南，以及其他適合本地區、本部門的資源環境審計工作規范，不斷促進資源環境審計工作的制度化、規范化。 （四）建立和完善資源環境審計工作報告制度。省級審計機關應當在每年向審計署報送年度工作總結的同時，報送資源環境審計專題工作總結。市、縣級審計機關每年應分別向上一級審計機關報送資源環境審計專題工作總結。 八、進一步加強資源環境審計理論研究 各級審計機關要高度重視資源環境審計理論研究工作，積極與高等院校、科研機構以及行業主管部門合作，加強資源環境審計基礎理論與實務的研究，以指導資源環境審計實踐，推動資源環境審計事業的發展。一方面，通過對基礎理論的研究和探討，為資源環境審計實踐提供理論支持和指導。另一方面，通過對資源環境審計實踐的總結和提煉積累經驗，為基礎理論研究提供支撐，逐步構建符合中國國情的資源環境審計理論體系。 二○○九年九月四日