正在北京舉行的十屆全國(guó)人大常委會(huì)第16次會(huì)議，日前對(duì)治安管理處罰法草案進(jìn)行了分組審議。這是繼去年10月常委會(huì)第12次會(huì)議初審這一草案后的第二次審議。審議中，委員們暢所欲言，對(duì)進(jìn)一步修改、完善這一事關(guān)每個(gè)人切身權(quán)益的重要法律草案提出意見(jiàn)。

委員們審議中關(guān)注的焦點(diǎn)問(wèn)題如下：

一、法的名稱要不要修改

這一草案的名稱為治安管理處罰法。對(duì)此，有兩種不同意見(jiàn)。

林強(qiáng)委員對(duì)草案的名稱表示贊同。他說(shuō)，本法的落腳點(diǎn)就應(yīng)放在“處罰”上。應(yīng)當(dāng)讓每一位公民都知道，違反了法律就要受到處罰。

湯洪高委員則建議將“處罰”二字去掉，改為治安管理法。他的理由是，立法要從“以人為本”的角度出發(fā)。社會(huì)治安實(shí)際上是管理問(wèn)題，不是處罰問(wèn)題。如果加上處罰兩個(gè)字，這個(gè)法出臺(tái)后，會(huì)被認(rèn)為是一個(gè)“罰款法”。

全國(guó)人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)委員李梅芳對(duì)此表示贊同。她說(shuō)，現(xiàn)在老百姓對(duì)處罰很反感。把法律名稱中的“處罰”兩字去掉，可以進(jìn)一步體現(xiàn)本法是重在管理和教育。

二、立法指導(dǎo)思想要不要改變

列席會(huì)議的李瑾是云南省曲靖市人大常委會(huì)副主任，本次會(huì)議邀請(qǐng)的24名全國(guó)人大代表之一。他認(rèn)為草案在立法指導(dǎo)思想上應(yīng)再修正一下，應(yīng)該是懲罰和教育相結(jié)合。一方面需要用法律的強(qiáng)制力保護(hù)公共秩序，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定；另一方面要突出使用教育手段，提高公民守法自覺(jué)性，推動(dòng)政治文明進(jìn)程，構(gòu)建和諧社會(huì)。

孫曉群委員則認(rèn)為，從制定本法的目的和我們國(guó)家的現(xiàn)實(shí)治安形勢(shì)來(lái)看，總的來(lái)講草案處罰還是偏輕。讓人感覺(jué)既要打擊犯罪，又很有顧忌，縮手縮腳，這樣就必然影響執(zhí)法的效果。我們盡量不要過(guò)一段時(shí)間，等治安形勢(shì)不好了，再搞“嚴(yán)打”斗爭(zhēng)。現(xiàn)在政法機(jī)關(guān)的問(wèn)題主要還不是因?yàn)榉芍贫ǖ锰珖?yán)，而是少數(shù)人徇私舞弊、違法亂紀(jì)、簡(jiǎn)單粗暴、刑訊逼供等問(wèn)題。這些問(wèn)題的解決，主要還是要通過(guò)提高民警的素質(zhì)、從嚴(yán)管理隊(duì)伍等方面解決。因此，制定這部法律，還是要從實(shí)際上出發(fā)，考慮如何有利于維護(hù)社會(huì)安定、有利于依法治國(guó)。

張志堅(jiān)委員對(duì)草案的指導(dǎo)思想做了系統(tǒng)論述。他認(rèn)為，應(yīng)該把握三個(gè)方面：一是要強(qiáng)化治安管理。目前，隨著改革不斷深入，社會(huì)利益關(guān)系發(fā)生了深刻的變化，一些潛在的社會(huì)矛盾逐步暴露出來(lái)。如果處理不好會(huì)在一定范圍、一定程度上被激化。在這種形勢(shì)下，加強(qiáng)治安管理，確保社會(huì)穩(wěn)定，應(yīng)該是這部法立法的主導(dǎo)思想。草案抓住了這一點(diǎn)，內(nèi)容也比較完善。二是要以人為本，保障人權(quán)。我們強(qiáng)調(diào)治安管理決不意味著公安機(jī)關(guān)和警察在辦理案件過(guò)程中可以侵犯當(dāng)事人的權(quán)益，恰恰相反，必須充分尊重和保障人權(quán)，這是正確處理和化解社會(huì)矛盾必須遵循的原則。草案在一定程度上體現(xiàn)了保障人權(quán)的思想，但還不夠充實(shí)。三是規(guī)范和約束公安機(jī)關(guān)及警察行使權(quán)力，就是要加強(qiáng)監(jiān)督。從現(xiàn)實(shí)情況看，警察在辦案過(guò)程中侵犯當(dāng)事人權(quán)益的事情時(shí)有發(fā)生，其中最重要的原因就是權(quán)力沒(méi)有受到很好的監(jiān)督和約束。草案對(duì)這方面的規(guī)定還不夠，沒(méi)有細(xì)化公安機(jī)關(guān)和警察違法違規(guī)的相應(yīng)責(zé)任。以上三點(diǎn)是有機(jī)的整體，草案應(yīng)該在具體規(guī)定中很好的把握和處理好三者之間的關(guān)系。

三、“處罰法定主義”是否現(xiàn)實(shí)？

草案規(guī)定：“法律沒(méi)有規(guī)定治安管理處罰的，不予處罰。”這一規(guī)定確立的是處罰法定主義原則。對(duì)這一規(guī)定，委員們提出兩種截然不同的意見(jiàn)。

最近報(bào)紙上登了北京市朝陽(yáng)區(qū)的一個(gè)病人因?yàn)閷?duì)醫(yī)院的治療不滿意，就到醫(yī)院里一住4年，把鍋碗瓢盆都帶著，最后還是法警把他帶回去了。全國(guó)人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)委員楊新人舉了這一事例對(duì)草案確立的處罰法定主義原則提出異議：現(xiàn)在社會(huì)上危害社會(huì)治安的行為千奇百怪，草案所規(guī)定的處罰內(nèi)容不可能包括所有的危害行為。因此，如果確立這一原則，發(fā)現(xiàn)了法律中沒(méi)有規(guī)定的違反治安管理的行為就無(wú)法處罰。 #p#分頁(yè)標(biāo)題#e#

王茂林委員曾從市委到省委，管了十七八年政法工作。陶駟駒委員曾任公安部部長(zhǎng)，對(duì)公安工作十分熟悉。他們都認(rèn)為，這個(gè)原則是積極的，但本法不可能一次將危害治安管理的違法行為列舉完全，法律也不可能經(jīng)常修改，其他法律也難以給治安管理機(jī)關(guān)規(guī)定治安管理處罰權(quán)。因此，要考慮治安管理形勢(shì)變化的需要，給國(guó)務(wù)院及時(shí)采取措施制定相應(yīng)行政法規(guī)留有余地。他們建議將這一條改為：“法律、行政法規(guī)、規(guī)章沒(méi)有規(guī)定治安管理處罰的，不予處罰”。

倪岳峰委員則認(rèn)為，確立這一原則十分必要。它要求執(zhí)法者按照法律的明確規(guī)定給予處罰，有利于保障公民的合法權(quán)益。

李連寧委員也認(rèn)為這一規(guī)定很重要。因?yàn)橹伟补芾硖幜P必須體現(xiàn)處罰法定主義，也就是說(shuō)，法律沒(méi)有規(guī)定的，公安機(jī)關(guān)就不能自己再去臆造別的處罰名義去處罰，也不能使用類推進(jìn)行處罰。在堅(jiān)持處罰法定主義的同時(shí)，本法的內(nèi)容就應(yīng)當(dāng)擴(kuò)充得更加全面、更加周到，不能對(duì)治安管理過(guò)程中的一些應(yīng)當(dāng)給予處罰的行為形成漏洞。

四、執(zhí)法監(jiān)督如何進(jìn)一步完善

新的草案根據(jù)上一次常委委員的審議意見(jiàn)，對(duì)執(zhí)法監(jiān)督作了專章規(guī)定。委員們認(rèn)為，這一規(guī)定是必要的，但仍過(guò)于籠統(tǒng)，不好操作。

周正慶委員說(shuō)，草案列舉了執(zhí)法人員的十項(xiàng)違法行為，規(guī)定對(duì)這些行為要依法給予行政處分，這十項(xiàng)內(nèi)容對(duì)當(dāng)前公安執(zhí)法中存在的問(wèn)題大體上都涉及到了，但出現(xiàn)這樣的問(wèn)題向誰(shuí)反映？怎樣才能夠及時(shí)有效地得以解決糾正？草案沒(méi)有規(guī)定。他建議，在執(zhí)法監(jiān)督這一章中要考慮建立舉報(bào)機(jī)構(gòu)，有公開(kāi)的投訴電話，一旦發(fā)現(xiàn)問(wèn)題能及時(shí)投訴，盡快糾正。

列席會(huì)議的全國(guó)人大代表陳江靈是陜西金達(dá)資產(chǎn)評(píng)估有限公司董事長(zhǎng)。他說(shuō)：“感覺(jué)草案執(zhí)法監(jiān)督這一章有點(diǎn)空，監(jiān)督的主體不明確。誰(shuí)來(lái)監(jiān)督、怎么監(jiān)督、監(jiān)督的渠道都沒(méi)有具體規(guī)定。應(yīng)在這方面再增加一些具體規(guī)定。”

何曄暉委員建議在執(zhí)法監(jiān)督的條文中加上查處的時(shí)限和答復(fù)的條款。理由是舉報(bào)人、控告人舉報(bào)和控告以后，公安機(jī)關(guān)查處，應(yīng)該在一定時(shí)限內(nèi)給予答復(fù)。否則舉報(bào)、控告材料很大一部分會(huì)石沉大海。尤其是體罰、虐待、侮辱的案件，一旦時(shí)過(guò)境遷就很難查找證據(jù)了。

五、罰款的條款要不要這么多

“草案從第23條到73條幾乎每條都有罰款。”這是奉恒高委員看了草案后總的感覺(jué)。他說(shuō)，一些公安人員和老百姓談到處罰的問(wèn)題，有不同的觀點(diǎn)。有的主張要嚴(yán)厲打擊，有的講治安管理針對(duì)的是人民內(nèi)部矛盾，還是應(yīng)該以教育為主。處罰的類型有警告、罰款、拘留等。本來(lái)有的違法行為是很輕的，教育警告一下就可以了，但是草案卻規(guī)定要罰款。法律公布實(shí)施后，有人會(huì)以為這是公安機(jī)關(guān)創(chuàng)收的重要渠道。而且，罰款的幅度很大，執(zhí)行中隨意性也會(huì)很大，對(duì)執(zhí)法者的權(quán)力不好規(guī)范。

上海市社會(huì)主義學(xué)院副院長(zhǎng)彭鎮(zhèn)秋是全國(guó)人大代表，也是上海市公安局的特約監(jiān)督員，經(jīng)常到公安系統(tǒng)進(jìn)行政風(fēng)測(cè)評(píng)、政務(wù)公開(kāi)檢查。他認(rèn)為，草案關(guān)于罰款處罰的具體規(guī)定要全面考慮：一是與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際狀況相吻合。二是應(yīng)考慮到城鄉(xiāng)差異和東西部地區(qū)的差異。建議可以授權(quán)省級(jí)人大常委會(huì)結(jié)合本地區(qū)實(shí)際情況在法律規(guī)定的范圍內(nèi)決定本地的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。

來(lái)自澳門的全國(guó)人大代表崔世平建議，可要求違反本法的人從事一些社會(huì)服務(wù)性工作。比如說(shuō)幫助老年人做一些家務(wù)，以警示他們不再?gòu)氖逻`法行為。這樣可以減少罰款的適用，有利于化解社會(huì)矛盾。

六、不適用拘留處罰的要不要包括患嚴(yán)重疾病者

草案規(guī)定，對(duì)不滿16周歲、70周歲以上和懷孕或者哺乳自己不滿一周歲嬰兒的違反治安管理行為人，不適用行政拘留處罰。常委委員普遍對(duì)此表示贊成。一些委員建議，應(yīng)加上第4種情況，即患有嚴(yán)重疾病的也不適用拘留。

張龍俊委員曾與基層公安部門就這一草案進(jìn)行過(guò)座談。一些基層公安部門就上述問(wèn)題向他提出過(guò)這一建議。 #p#分頁(yè)標(biāo)題#e#

楊梅喜，山西省太原市公安局處置突發(fā)事件處處長(zhǎng)，列席會(huì)議的全國(guó)人大代表之一。他在實(shí)際工作中就遇到過(guò)患有嚴(yán)重傳染性疾病的人，一到拘留所就突然死亡的情況，結(jié)果是沒(méi)辦法處理。為此，他也認(rèn)為草案應(yīng)該增加規(guī)定，對(duì)患有嚴(yán)重傳染性疾病和患有其他嚴(yán)重疾病的人不適用治安拘留。他說(shuō)，在刑法取保候?qū)?/a>里也有這樣的規(guī)定。

七、傳喚是否都要經(jīng)縣級(jí)以上公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)

草案規(guī)定，需要傳喚違反治安管理行為人到公安機(jī)關(guān)接受調(diào)查的，要經(jīng)縣級(jí)以上公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)。而按照現(xiàn)行的治安管理處罰條例，基本上科室隊(duì)長(zhǎng)就可以批準(zhǔn)傳喚。

張龍俊委員說(shuō)，考慮到有的縣基層派出所離縣公安機(jī)關(guān)較遠(yuǎn)，如果規(guī)定每一次傳喚都需要到縣級(jí)以上的公安機(jī)關(guān)辦理傳喚證，會(huì)給基層民警帶來(lái)很多負(fù)擔(dān)，建議對(duì)這一條進(jìn)行修改。

全國(guó)人大代表邱娥國(guó)是公安系統(tǒng)著名的英模，長(zhǎng)期從事基層公安工作。他認(rèn)為，如果傳喚要縣以上的公安機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，太浪費(fèi)時(shí)間了。建議維持現(xiàn)行治安管理處罰條例的規(guī)定。

八、訊問(wèn)時(shí)間縮短是否行得通

原草案規(guī)定訊問(wèn)查證時(shí)間一般不超過(guò)12小時(shí)；情況復(fù)雜的，經(jīng)批準(zhǔn)可以延長(zhǎng)24小時(shí)。在上次審議時(shí)，一些常委委員提出，這一規(guī)定時(shí)間太長(zhǎng)。為此新的草案將其規(guī)定為一般不超過(guò)8小時(shí)，情況復(fù)雜的，經(jīng)批準(zhǔn)可延長(zhǎng)4小時(shí)。

邱娥國(guó)對(duì)此提出異議。他說(shuō)，根據(jù)他們平時(shí)的做法和調(diào)查的結(jié)果，不要說(shuō)8個(gè)小時(shí)，就是一審稿規(guī)定的12個(gè)小時(shí)，也沒(méi)有辦法做到。他和他的同事建議將其改為24小時(shí)或者48小時(shí)。他說(shuō)：“現(xiàn)在我們處理一個(gè)治安案件，基本上和處理刑事案件是一樣的，所有的法律形式、法律文書都要一致起來(lái)。受治安處罰的人，很多是老百姓送來(lái)的。如果公安機(jī)關(guān)給放走了，老百姓就會(huì)問(wèn)為什么要放？現(xiàn)在規(guī)定訊問(wèn)8小時(shí)之后就要放人，老百姓會(huì)認(rèn)為公安機(jī)關(guān)收了好處。”

張龍俊委員說(shuō)，詢問(wèn)查證的時(shí)間不應(yīng)過(guò)長(zhǎng)，但基層公安部門反映現(xiàn)在規(guī)定的時(shí)間太短也有道理。我們既要保護(hù)被傳喚人的利益，又要保證公安機(jī)關(guān)有足夠的時(shí)間去搞好查證工作。因此建議對(duì)情況復(fù)雜的、經(jīng)批準(zhǔn)可以延長(zhǎng)的時(shí)間在草案的基礎(chǔ)上再適當(dāng)延長(zhǎng)一些。

九、用電子郵件干擾他人生活要處罰的規(guī)定是否需恢復(fù)

原草案規(guī)定，通過(guò)信件、電話、電子郵件等途徑發(fā)送淫穢、侮辱、恐嚇或者其他信息，干擾他人正常生活的，要給予拘留處罰。新的草案將其中的“電子郵件”刪掉了。一些委員提出應(yīng)該恢復(fù)“通過(guò)電子郵件干擾他人正常生活的”應(yīng)處罰的規(guī)定。

陳建生委員談了他的切身體會(huì)：“我每天打開(kāi)計(jì)算機(jī)都有一百多封垃圾郵件，每天要花大量的時(shí)間去刪除這些垃圾郵件，對(duì)這種情況目前沒(méi)人管。因此我認(rèn)為不應(yīng)該刪掉禁止用電子郵件干擾他人正常生活的規(guī)定。”

本次會(huì)議邀請(qǐng)的全國(guó)人大代表黃宜弘是香港第三屆立法會(huì)議員。他說(shuō)，這種行為對(duì)社會(huì)秩序是有很嚴(yán)重影響的。應(yīng)該禁止利用電子郵件發(fā)送擾亂社會(huì)秩序、干擾他人生活的信息。

十、“不讓鬧事球迷到體育場(chǎng)看比賽”能否操作

草案規(guī)定，“因擾亂體育比賽秩序被處以拘留處罰的，可以同時(shí)責(zé)令其12個(gè)月內(nèi)不得進(jìn)入體育場(chǎng)館觀看同類比賽；違反的，可以強(qiáng)行帶離現(xiàn)場(chǎng)。”

重慶大學(xué)化工學(xué)院副院長(zhǎng)、全國(guó)人大代表夏之寧說(shuō)，這一規(guī)定讓他想到一件事情。美國(guó)大法官是實(shí)行終身制的，只有罷免可以讓他失去職位。有一個(gè)被罷免的大法官是因?yàn)樽鞒隽诉@樣的判決：判一位婦女80年內(nèi)不準(zhǔn)懷孕。這是一個(gè)不容易執(zhí)行的判決。結(jié)果，這件事情讓這位大法官失去了職位。草案上述規(guī)定也可能出現(xiàn)類似的情況，讓執(zhí)法人員很難甚至無(wú)法執(zhí)行。

邱娥國(guó)也認(rèn)為這一規(guī)定不具操作性。因?yàn)轶w育館是憑票進(jìn)入的，禁止違法者12個(gè)月進(jìn)入，公安機(jī)關(guān)怎樣操作？（本報(bào)北京6月30日訊 記者 吳坤）