??? 全國人大財政經濟委員會關于提請審議《中華人民共和國企業破產法(草案)》的議案
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　　全國人民代表大會常務委員會：

??? 根據十屆全國人大常委會立法規劃和當前我國企業破產實際，全國人大財經委員會在總結以往起草工作的基礎上，組織最高人民法院、國務院有關部門、單位和部分專家學者，深入調查研究，廣泛征求意見，擬訂出《中華人民共和國企業破產法(草案)》。該草案已經2004年6月14日召開的全國人大財經委員會第二十七次全體會議討論通過，現提請審議。

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?????????????????????????????????????????????? 2004年6月15日

??? 關于《中華人民共和國企業破產法 (草案)》的說明

??? ———2004年6月21日在第十屆全國人民代表大會常務委員會第十次會議上

??? 全國人大財政經濟委員會副主任委員? 賈志杰

　　委員長、各位副委員長、秘書長、各位委員：

??? 我受全國人大財經委員會委托，就《中華人民共和國企業破產法(草案)》(以下簡稱草案)作如下說明：

??? 一、關于制定企業破產法的必要性和草案起草過程

??? 企業破產制度是企業在市場競爭中，因各種原因不能清償到期債務，通過重整、和解或清算等法定程序，使債務得以延緩或公平清償的債務清理制度。企業破產法是規范企業破產行為，公正審理破產案件，全面保護各方當事人利益，維護社會主義市場經濟秩序的法律，也是形成中國特色社會主義法律體系的一部重要法律。

??? 早在1986年，全國人大常委會就制定了企業破產法(試行)，對國有企業(即全民所有制企業)的破產作了規定。1991年全國人大修訂民事訴訟法，在第十九章專章規定了“企業法人破產還債程序”。這兩部法律及其他法律、行政法規的相關規定，對規范我國企業破產行為，審理企業破產案件發揮了重要作用。但是，隨著社會主義市場經濟體制的逐步確立和國有企業改革的深化，我國企業破產出現了一些新情況。一方面，隨著公司法、合伙企業法、個人獨資企業法的頒布實施，使現行企業破產法已不適應目前企業組織破產的實際情況；另一方面，現行企業破產法對破產程序的規定比較原則，難于操作。并缺少重整等企業挽救程序，以及切實保護債務人財產，維護職工合法權益，保證程序正常進行的其他相關制度。此外，人民法院在審理破產案件中積累了許多實踐經驗，有的需要上升為法律。這些客觀情況都要求我們盡快出臺一部統一適用于所有企業的破產法。

??? 根據八屆全國人大常委會立法規劃，財經委員會從1994年開始組織起草破產法。起草組總結企業破產法(試行)、民事訴訟法及國務院對國有企業政策性破產有關規定的實施經驗，起草出《中華人民共和國破產法(草案)》。因對出臺時機存在不同意見，以及社會保障制度不配套等原因，當時未安排審議。九屆全國人大期間，起草工作繼續進行。

??? 十屆全國人大常委會將企業破產法列入五年立法規劃，確定仍由財經委員會負責起草。財經委員會于2003年8月組成新的起草班子，再次啟動起草工作。起草組根據常委會領導的指示和立法指導思想，總結以往工作，結合我國國情和實踐經驗，廣泛開展調查研究，多次召開立法座談會，認真聽取各方意見，并于2003年11月將草案送各省、市、自治區和國務院有關部門、單位征求意見。對草案涉及的一些重要問題，財經委員會負責同志與有關單位、部門多次協商，基本取得一致意見。2004年5月，財經委員會再次召開立法座談會，征求法院、有關部門、地方、企業和破產事務從業人員的意見，就草案的重要問題進一步達成共識。5月28日，財經委員會將草案送常委會辦公廳，正式征求國務院意見。其后，根據常委會領導的指示和國務院、最高人民法院及有關單位的意見，財經委員會再次進行修改，形成了目前的草案。6月14日，財經委員會召開第二十七次全體會議，審議通過了草案。#p#分頁標題#e#

??? 草案共十一章一百六十四條，除總則和附則外，對破產案件的申請和受理、管理人、債務人財產、債權申報、債權人會議、重整、和解、破產清算以及法律責任等分章作了規定。

??? 二、關于本法的立法指導思想

??? 本法的立法指導思想是：

??? 第一，立足我國國情和實踐經驗，充分體現中國特色；適應建立社會主義市場經濟體制和加入世貿組織的要求，注意將國際經驗與中國具體情況相結合，充分反映我國現階段的實際需要和解決現實問題。

??? 第二，統一適用于各類企業組織。隨著社會主義市場經濟發展，我國出現了公司、合伙企業與個人獨資企業等新的企業組織形式，形成多種企業組織形式共存的局面。企業破產法既要適用于新的企業，也要適用于原有企業，包括國有企業和外商投資企業等各類企業組織。

??? 第三，建立優勝劣汰和陷入困境企業的挽救制度。企業破產原因非常復雜，適用破產程序要具體分析。立法要對無挽救希望的企業及時清理債權債務，避免造成更大損失；對陷入困境但有挽救希望的大中型企業要通過重整、和解程序盡力救助，使其恢復生機。

??? 第四，公平保護破產案件各方當事人的利益。在企業破產實踐中，既有債務人“惡意破產”，逃避債務的情況，也有債權人之間得不到公平清償，以及部分債權人不顧整體利益，使一些有挽救希望的企業被破產清算的情況。為此，草案要全面規范企業破產行為，公平保護各方當事人利益。

??? 第五，充分保障職工合法權益。職工是企業破產的直接受害者。一些企業在破產案件中存在嚴重損害職工利益，影響社會穩定的情況，起草本法要解決這些問題，切實保護職工合法權益。

??? 第六，維護破產法律制度的統一。除本法外，還有一些法律、行政法規，如民事訴訟法、公司法、商業銀行法、保險法等，都對相關企業的破產作出了規定，起草本法要注意與這些法律、行政法規之間的銜接，避免法律沖突。

??? 三、關于草案的若干重要問題

??? 在市場經濟發達國家，破產法已經有了比較完整的體系。我國破產立法歷史較短，起草中，對草案涉及到的幾個重要問題存在一些分歧和不同認識，經過反復討論、協調，目前基本達成共識。下面就草案涉及的幾個重要問題說明如下：

??? (一)關于適用范圍。草案第二條規定，本法的適用范圍包括企業法人、合伙企業及其合伙人、個人獨資企業及其出資人、其他依法設立的營利性組織，較現行企業破產法，適用范圍擴大到所有類型的企業。國有企業作為企業法人仍屬本法的調整對象。

??? 在起草過程中，有同志建議將2300萬個體工商戶和個人在消費行為中可能出現的破產納入本法調整。經過認真研究，我們認為，實施個人破產制度的前提是，國家具有比較完備的個人財產登記制度和良好的社會信用環境，目前我國這方面的制度還不完善，將上述個人破產納入本法調整的時機尚不成熟。

??? 考慮到合伙企業的合伙人和個人獨資企業的出資人對企業債務承擔無限連帶責任，當這兩類企業破產時，可能連帶到合伙人和出資人的個人財產。為公平清償債務，維護我國企業立法和企業破產法的協調統一，也為今后建立個人破產制度積累經驗，草案將合伙企業合伙人和個人獨資企業出資人可能出現的連帶破產，一并納入本法調整，并規定了相應的免責制度。

??? (二)關于破產原因。現行企業破產法將破產原因規定為：“經營管理不善造成嚴重虧損，不能清償到期債務”，司法實踐表明，“經營管理不善造成嚴重虧損”很難認定和操作，根據這一情況，為保證法律實施，草案第三條規定：“債務人不能清償到期債務，資產不足以清償全部債務的，依照本法規定的程序清理債務”，即將“資產不足以清償全部債務”與“不能清償到期債務”并列為破產原因。為便于法院審查，草案第十一條第三款規定：“債務人提出申請的，應當向人民法院提交財產狀況說明書、債務清冊、債權清冊和有關財務報告。”同時，為解決債權人不了解債務人資產負債情況，無法啟動破產程序的問題，草案借鑒現行企業破產法(第七條)，在第十條第二款規定：“債務人不能清償到期債務，債權人可以申請債務人破產。”人民法院對于債權人的申請，可以根據草案第三條的規定決定是否受理。#p#分頁標題#e#

??? (三)關于管理人。管理人是依照本法規定，在企業破產程序中負責債務人財產管理和其他事務的當事人。管理人制度是本法建立的一項新制度，對此各方面認識比較一致。目前我國一些地方在破產實踐中，已采用類似管理人的做法，由破產清算事務所等中介機構負責破產事務，從操作情況看是可行的。

??? 為全面規范管理人制度，草案專設一章作了具體規定。一是根據現行企業破產法和其他法律、政策的實施經驗，規定管理人可以由依法設立或人民法院指定設立的清算組擔任，同時規定，破產清算事務所、律師事務所、會計師事務所等社會中介機構，以及具備相關專業知識并取得專門執業資格的人員可以擔任管理人。二是規定了管理人的職責及監督。三是對直接提出重整的債務人，允許其申請自行管理財產和經營事務。四是對管理人違反忠于職守和勤勉盡責義務或有其他違法行為的，草案規定了應承擔的法律責任。

??? (四)關于重整。重整也是本法引入的一項新的程序，目的是使面臨困境但有挽救希望的企業避免破產清算，恢復生機。草案立足中國國情，借鑒國外經驗，專章對重整的適用范圍、基本程序、保護措施、重整計劃等內容作了規定。

??? 起草中，有同志建議將重整適用于所有企業。考慮到重整歷時較長，程序比較復雜，如適用于所有企業類型，社會成本過高，實踐中容易被濫用，損害債權人利益，故草案確定重整僅適用于企業法人。

??? 為了增加重整成功的可能性，草案對重整原因適當放寬，規定企業有可能出現不能清償到期債務情形時，就可以直接申請重整。為了發揮企業經營管理層了解企業真實情況的優勢，鼓勵債務人通過法定程序盡早解決企業內部存在的問題，草案規定，當債務人提出重整申請時，可以向人民法院申請自行管理財產和營業事務。為了保證債權人收益最大化，維護社會整體利益，增加重整計劃通過的可能性，草案還賦予人民法院司法裁量權，對符合本法第八十六條規定情形的重整計劃，人民法院應當裁定批準。

??? (五)關于國有企業破產。國有企業破產是本法起草中的一個難點問題。經過認真研究，草案第一百六十二條規定：“在國務院規定的期限和范圍內，國有企業實施破產的，按照國務院有關規定辦理。”這樣規定主要是考慮，國有企業在我國經濟發展和改革開放中發揮了重要作用，承擔了巨大的改革成本。由于體制、機制和結構調整等方面的原因，部分國有企業出現經營困難，需要實施關閉破產。因歷史原因，這類企業實施關閉破產的難度較大，主要難在職工安置上。為解決這一問題，國家對部分實施破產的國有企業，制定了一些相關政策，包括職工安置方案、破產財產處置、破產預案制定、清算組、銀行呆壞賬核銷等。這些措施在實踐中發揮了重要作用。根據目前情況，這些特殊政策還要持續一段時間，草案應當給這類國有企業的政策性破產留有余地。由于上述政策措施只適用于特定的國有企業，其范圍在國務院文件中已經明確，加之這些政策具有過渡性質，因此，草案授權國務院根據具體情況確定特殊政策的實施期限，期限屆滿后，所有國有企業的破產應完全依照本法執行。

??? (六)關于商業銀行、保險公司等金融機構的破產。起草中，對商業銀行、保險公司等金融機構破產是否納入本法調整存在一些不同看法。經過廣泛討論，并考慮到我國現行法律對商業銀行、保險公司的破產問題已有規定。如《商業銀行法》第七十一條規定：“商業銀行不能支付到期債務，經國務院銀行業監督管理機構同意，由人民法院依法宣告其破產。”《保險法》第八十六條規定：“保險公司不能支付到期債務，經保險監督管理機構同意，由人民法院依法宣告破產。”因此，總體上說，商業銀行、保險公司等金融機構的破產應當適用本法規定的程序。#p#分頁標題#e#

??? 但是，商業銀行、保險公司等金融機構確實存在特殊性。例如，這類機構的資產分為自有資產與客戶財產兩部分，需要對其破產時的客戶財產保護作出專門規定；同時，這類機構的破產涉及人數眾多，關系到社會穩定，啟動破產程序須經監管部門批準。此外，在管理人、債權人會議等具體程序上還需作一些其他特別規定。為了解決商業銀行、保險公司等金融機構破產的現實需要，并維護法律的協調統一，草案第一百六十三條規定：“商業銀行、保險公司等金融機構實施破產的，由國務院依據本法和其他有關法律的規定制定實施辦法。”

??? (七)關于職工權益保護。維護和保障破產企業職工的合法權益，是本法的一項重要指導思想。我國已經改革了計劃經濟時期的職工退休等制度，新的社會保障制度正在逐步建立，在這種情況下企業發生破產，有些職工的生活保障可能產生問題。在破產實踐中，也實際存在著嚴重損害職工合法權益的情況。

??? 為充分保障破產企業職工的合法權益，草案吸收全國總工會、勞動和社會保障部門等單位的意見，重點規定了以下內容：一是在總則中明確規定“人民法院審理破產案件應當依法保障企業職工的合法權益”(第九條)。二是將勞動債權，即企業所欠職工工資和社會保險費用，以及法律、行政法規規定應當支付給職工的補償金等其他費用作為第一順序清償(第一百三十七條)。三是規定在債權申報時，勞動債權無須申報即可生效，由管理人記入債權表并予以公示(第四十六條)。四是規定企業的職工和工會可以派代表參加債權人會議(第五十四條)。五是規定在債權人委員會中必須有一名勞動債權代表(第六十二條)。六是規定在重整計劃表決時，勞動債權作為債權分類之一進行表決(第八十一條、第八十五條)，以上這些規定，都是為加強破產企業職工的保護，保證企業職工在破產程序中的知情權、參與權和表決權。

??? 此外，為了追究經營管理人員對造成企業破產應負的責任，草案第九條規定，要依法追究破產企業經營管理人員的法律責任；在第一百五十一條規定，企業的經營管理人員未盡忠于職守和勤勉盡責義務的，應當承擔相應的民事責任，在民事責任免除前，不得進行任何高消費或者投資行為，有犯罪行為的要追究刑事責任等。

??? 《中華人民共和國企業破產法(草案)》和以上說明是否妥當，請予審議。

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