第四條 國(guó)家實(shí)行土地用途管制制度。

　　國(guó)家編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量，對(duì)耕地實(shí)行特殊保護(hù)。

　　前款所稱農(nóng)用地是指直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地，包括耕地、林地、草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面等；建設(shè)用地是指建造建筑物、構(gòu)筑物的土地，包括城鄉(xiāng)住宅和公共設(shè)施用地、工礦用地、交通水利設(shè)施用地、旅游用地、軍事設(shè)施用地等；未利用地是指農(nóng)用地和建設(shè)用地以外的土地。

　　使用土地的單位和個(gè)人必須嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用土地。

　　【釋義】 本條是對(duì)土地用途管制制度的規(guī)定。

　　一、土地用途管制，是世界上一些土地管理制度較為完善的國(guó)家采用的一種土地利用管理制度。日本、美國(guó)、加拿大等國(guó)家稱之為“土地使用分區(qū)管制”；瑞典稱“土地使用管制”’；英國(guó)稱“土地規(guī)劃許可制”；法國(guó)、韓國(guó)則稱“建設(shè)開(kāi)發(fā)許可制”’。實(shí)行這種制度的目的，是通過(guò)土地利用規(guī)劃引導(dǎo)合理利用土地，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，其核心是依據(jù)土地利用規(guī)劃對(duì)土地用途轉(zhuǎn)變實(shí)行嚴(yán)格控制、這些國(guó)家實(shí)行土地用途管制的措施和手段大致相同，概括起來(lái)，就是主管地政的部門(mén)經(jīng)過(guò)調(diào)查研究，用科學(xué)方法主動(dòng)規(guī)劃土地用途，先把區(qū)域內(nèi)土地劃分成各種使用區(qū)，再把使用區(qū)內(nèi)土地逐宗編定為各種使用地，只要使用區(qū)劃分合理，各種使用地編定恰當(dāng)，并依法加以各種管制措施，就能使有限的土地資源滿足經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展各方面的需要。從一些國(guó)家的情況看，土地用途管制在合理利用土地資源，特別是耕地保護(hù)方面取得了良好的效果。

　　二、土地用途管制是這次土地管理法修改的重點(diǎn)，也是修訂后的土地管理法新增加的主要內(nèi)容。本條第一款所稱土地用途管制制度，是指國(guó)家為保證土地資源的合理利用，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，通過(guò)編制土地利用總體規(guī)劃劃定土地用途區(qū)域，確定土地使用限制條件，土地的所有者、使用者嚴(yán)格按照國(guó)家確定的用途利用土地的制度。土地用途管制制度與用地分級(jí)限額審批制度的主要區(qū)別，在于主動(dòng)依據(jù)土地利用規(guī)劃劃定土地用途，并依法規(guī)范土地利用行為，劃分土地管理權(quán)限，控制土地用途變更。此外，土地用途管制制度采用規(guī)劃公示的辦法，向社會(huì)公眾告示土地用途分區(qū)和用途限制，有利于社會(huì)公眾對(duì)土地利用和管理實(shí)施監(jiān)督。

　　三、本法對(duì)土地用途管制制度的具體內(nèi)容和各個(gè)環(huán)節(jié)作了以下全面的規(guī)定：

　　1．明確規(guī)定了土地利用總體規(guī)劃的地位、作用及審批程序。土地利用總體規(guī)劃是在一定區(qū)域內(nèi)，根據(jù)國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的要求和當(dāng)?shù)刈匀弧⒔?jīng)濟(jì)、社會(huì)條件，對(duì)土地的開(kāi)發(fā)、利用、治理、保護(hù)在空間上、時(shí)間上所作的總體安排和布局。土地利用總體規(guī)劃是實(shí)行土地用途管制的依據(jù)。具體規(guī)定包括：

　　（1）各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)依據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、國(guó)土整治和資源環(huán)境保護(hù)的要求、土地供給能力以及各項(xiàng)建設(shè)對(duì)土地的需求，組織編制土地利用總體規(guī)劃。土地利用總體規(guī)劃的規(guī)劃期限由國(guó)務(wù)院規(guī)定。下級(jí)土地利用總體規(guī)劃應(yīng)當(dāng)依據(jù)上一級(jí)土地利用總體規(guī)劃編制。地方各級(jí)人民政府編制的土地利用總體規(guī)劃中的建設(shè)用地總量不得超過(guò)上一級(jí)土地利用總體規(guī)劃確定的控制指標(biāo)，耕地保有量不得低于上一級(jí)土地利用總體規(guī)劃確定的控制指標(biāo)。省、自治區(qū)、直轄市人民政府編制的土地利用總體規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)確保本行政區(qū)域內(nèi)耕地總量不減少。

　　（2）土地利用總體規(guī)劃的編制原則：一是嚴(yán)格保護(hù)基本農(nóng)田，控制非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用農(nóng)用地；二是提高土地利用率；三是統(tǒng)籌安排各類、各區(qū)域用地；四是保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境，保障土地的可持續(xù)利用；五是占用耕地與開(kāi)發(fā)復(fù)墾耕地相平衡。

　　（3）土地利用總體規(guī)劃要對(duì)土地按用途進(jìn)行分類。本條規(guī)定從大類上將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地三類。農(nóng)用地是指直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地，包括耕地、林地、草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面等；建設(shè)用地是指建造建筑物、構(gòu)筑物的土地，包括城鄉(xiāng)住宅和公共設(shè)施用地、工礦用地、交通水利設(shè)施用地、旅游用地、軍事設(shè)施用地等；未利用地是指農(nóng)用地和建設(shè)用地以外的土地，例如沙漠、冰川等。將土地作這樣的分類是國(guó)家實(shí)行土地用途管制制度的需要，主要目的是限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，特別是要對(duì)耕地實(shí)行重點(diǎn)保護(hù)。根據(jù)需要，各類土地還可以進(jìn)行進(jìn)一步的分類，并確定具體的分類標(biāo)準(zhǔn)。

　　（4）土地利用總體規(guī)劃實(shí)行分級(jí)審批。省、自治區(qū)、直轄市的土地利用總體規(guī)劃。報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。省、自治區(qū)人民政府所在地的市、人口在100萬(wàn)以上的城市以及國(guó)務(wù)院指定的城市的土地利用總體規(guī)劃，經(jīng)省、自治區(qū)人民政府審查同意后，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。前述以外的土地利用總體規(guī)劃，逐級(jí)上報(bào)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)；其中，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃可以由省級(jí)人民政府授權(quán)的設(shè)區(qū)的市、自治州人民政府批準(zhǔn)。土地利用總體規(guī)劃一經(jīng)批準(zhǔn)，必須嚴(yán)格執(zhí)行。

　　（5）全國(guó)和省級(jí)土地利用總體規(guī)劃為宏觀控制性規(guī)劃，主要任務(wù)是在確保耕地總量動(dòng)態(tài)平衡的前提下，統(tǒng)籌安排各類用地，控制城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模。通過(guò)規(guī)劃分區(qū)和規(guī)劃指標(biāo)對(duì)下級(jí)土地利用總體規(guī)劃進(jìn)行控制。縣、鄉(xiāng)級(jí)土地利用總體規(guī)劃為實(shí)施性規(guī)劃，主要任務(wù)是根據(jù)上級(jí)土地利用總體規(guī)劃的指標(biāo)和布局要求，具體劃分各土地利用區(qū)，明確用途和使用條件，為農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批、基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)劃定、土地整理、土地開(kāi)發(fā)復(fù)墾提供依據(jù)。特別是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃，要具體確定每一塊土地的用途，并向社會(huì)公告。

　　（6）土地利用總體規(guī)劃的修改，必須經(jīng)原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)；未經(jīng)批準(zhǔn)，不得改變土地利用總體規(guī)劃確定的用途。經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的大型能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地，需要改變土地利用總體規(guī)劃的，根據(jù)國(guó)務(wù)院的批準(zhǔn)文件修改土地利用總體規(guī)劃。經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地，需要改變土地利用總體規(guī)劃的，屬于省級(jí)人民政府土地利用總體規(guī)劃批準(zhǔn)權(quán)限內(nèi)的，根據(jù)省級(jí)人民政府的批準(zhǔn)文件修改土地利用總體規(guī)劃。

　　2．明確規(guī)定了農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的批準(zhǔn)權(quán)限。根據(jù)土地用途管制的要求，建設(shè)用地必須符合土地利用總體規(guī)劃所確定的用途，并且嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量。因此，本法規(guī)定：建設(shè)占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的．應(yīng)當(dāng)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)的道路、管線工程和大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目、國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的建設(shè)項(xiàng)目占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。在土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模范圍內(nèi)，為實(shí)施該規(guī)劃而將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，按土地利用年度計(jì)劃分批次由原批準(zhǔn)土地利用總體規(guī)劃的機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。前述以外的建設(shè)項(xiàng)目占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)。

　　3．適當(dāng)集中了征地審批權(quán)。根據(jù)憲法的有關(guān)規(guī)定，土地征用權(quán)屬于國(guó)家。這次土地管理法修訂，針對(duì)以往土地征用權(quán)過(guò)于分散帶來(lái)的弊病，適應(yīng)土地用途管制的要求，適當(dāng)集中了征地審批權(quán)。征用基本農(nóng)田，或者征用基本農(nóng)田以外的耕地超過(guò)35公頃的，其他土地超過(guò)70公頃的，都必須由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。征用前述以外的土地的、都由省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，并報(bào)國(guó)務(wù)院備案。取消了省級(jí)以下人民政府的征地審批權(quán)。征用農(nóng)用地還必須先行辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批。其中，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的，同時(shí)辦理征地審批手續(xù)，不再另行辦理征地審批；經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府在征地批準(zhǔn)權(quán)限內(nèi)批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的，同時(shí)辦理征地審批手續(xù)，不再另行辦理征地審批，超過(guò)省級(jí)征地批準(zhǔn)權(quán)限的，還要依法另行辦理征地審批。

　　4．完善了土地登記制度。土地登記是指國(guó)家依照規(guī)定程序?qū)⑼恋氐臋?quán)屬、用途、面積、政府對(duì)該宗地的利用設(shè)置的管制條件等情況登記在專門(mén)的簿冊(cè)上，同時(shí)向土地所有者和土地使用者頒發(fā)土地證書(shū)的一種法律制度。為適應(yīng)土地用途管制的要求，這次土地管理法修訂，對(duì)土地登記制度作了一些新的規(guī)定。一是規(guī)定農(nóng)民集體所有的土地依法用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的，由縣級(jí)人民政府登記造冊(cè)，核發(fā)證書(shū)，確認(rèn)建設(shè)用地使用權(quán)。以加強(qiáng)農(nóng)村建設(shè)用地的管理。二是規(guī)定依法改變土地用途的，應(yīng)當(dāng)辦理土地變更登記。土地用途變更登記，是指對(duì)已經(jīng)登記的土地用途發(fā)生變化的，經(jīng)土地權(quán)利人申請(qǐng)，對(duì)原登記的土地用途依法進(jìn)行變更的一種土地登記行為。土地用途變更登記是土地用途管制的一項(xiàng)措施。首先，土地用途是土地權(quán)利的重要內(nèi)容，土地權(quán)利未經(jīng)登記不受法律保護(hù)。其次，土地用途是依照土地利用總體規(guī)劃確定的，改變用途要審查其是否符合土地利用總體規(guī)劃。再次，改變土地用途應(yīng)有合法批準(zhǔn)手續(xù)，通過(guò)土地用途變更登記可以進(jìn)行有效地監(jiān)督。最后，土地用途決定土地價(jià)值和收益，通過(guò)土地用途變更登記有助于保障國(guó)家土地收益。

　　5．健全土地監(jiān)督檢查制度，強(qiáng)化土地法律責(zé)任。實(shí)行土地用途管制制度，要求使用土地的單位和個(gè)人必須嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用土地。為加強(qiáng)監(jiān)督檢查，這次土地管理法修訂專門(mén)增加了監(jiān)督檢查一章，授權(quán)縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門(mén)，對(duì)包括違反土地用途管制在內(nèi)的土地違法行為進(jìn)行監(jiān)督檢查，并對(duì)各種土地違法行為規(guī)定了相應(yīng)的法律責(zé)任。