第四十五條 征用下列土地的，由國務院批準：

　?。ㄒ唬┗巨r田；

　?。ǘ┗巨r田以外的耕地超過三十五公頃的；

　?。ㄈ┢渌恋爻^七十公頃的。

　　征用前款規定以外的土地的，由省、自治區、直轄市人民政府批準，并報國務院備案。

　　征用農用地的，應當依照本法第四十四條的規定先行辦理農用地轉用審批。其中，經國務院批準農用地轉用的，同時辦理征地審批手續，不再另行辦理征地審批；經省、自治區、直轄市人民政府在征地批準權限內批準農用地轉用的，同時辦理征地審批手續，不再另行辦理征地審批，超過征地批準權限的，應當依照本條第一款的規定另行辦理征地審批。

　　【釋義】 本條是關于征用土地的批準權限和征用土地與農用地轉用審批之間的關系的規定。

　　一、關于征用土地的概念，《憲法》規定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用?！痹锻恋毓芾矸ā泛?982年《國家建設征用土地條例》規定：“國家進行經濟、文化、國防建設以及興辦社會公共事業，可以征用集體所有的土地?！蓖瑫r規定了征用土地要經過審批，要給原農民集體予以補償，對造成的剩余勞動力予以安置。本次修改《土地管理法》時未對征地的目的作具體規定，主要是因為情況比較復雜．難以準確界定。

　　我們認為，征用土地是國家為了社會公共利益的需要，將集體所有土地轉變為國有土地的強制手段。要實行征用土地，必須具備以下幾個條件。首先，征地是一種政府行為，是政府的專有權力，其他任何單位和個人都沒有征地權；第二，必須依法取得批準；第三，必須依法對被征地單位進行補償；第四，被征地單位必須服從，不得阻撓征地；第五，征地行為必須向社會公開，接受社會的監督。特別是征地方案的公告和公開，這是《土地管理法》修改中針對目前各地征用土地的透明度差，侵害農民利益等行為而新設的內容。

　　征用土地是世界各國政府取得土地的常用辦法，但在土地私有制國家里，征用土地的含義與我國有所不同，即表現為一種強制購買權，只有在正常收買無法取得土地時再動用征用權。其特點：一是只有為了公共目的，可以征用，非公共目的，不得動用征用權；二是必須經過一定的程序，有的還需議會批準；三是必須是政府投資或政府投資為主的項目，也有一些教會、學校等建設可以征用土地；四是按市價予以補償。

　　我國實行的是土地的社會主義公有制，即國家所有和農民集體所有，并規定土地不能買賣，征用土地是將集體土地轉為國有土地并為各項建設提供國有土地的唯一途徑。按目前的規定征用土地情況可分為兩類，一類是城市建設需要占用農民集體所有的土地，另一類是城市外能源、交通、水利、礦山、軍事設施等項目建設占用集體土地的，國家將要為其辦理征用土地手續。

　　二、征用土地的批準權限。根據土地應由國家管理，在實行土地用途管制條件下上收征地審批權，實行征用土地由國務院和省兩級政府審批的原則，對征用土地的審批權進行了合理劃分。根據本條規定：

　　1．國務院對征用土地的批準權為：

　?。?）基本農田，即依照土地利用總體規劃和《基本農田保護條例》劃入基本農田保護區，禁止占用的耕地。取消了《基本農田保護條例》規定的省級人民政府征用500畝基本農田的審批權。將所有占用基本農田都由國務院批準，主要是為了切實加強對基本農田的保護，禁止一般性項目和城市、村莊、集鎮建設占用基本農田。對于一些國家重點建設項目，確實無法避開而必須占用基本農田的，必須經過嚴格的審批，并按規定重新補劃基本農田。這是嚴格管理基本農田的主要措施。

　　（2）基本農田以外的耕地超過35公頃的。比原規定占用耕地1000畝（66．7公頃）的批準權縮小了近一半。這里不包括同時征用基本農田的行為。

　　（3）其他土地超過70公頃的。包括了耕地之外的所有土地，同時也包括征用耕地35公頃以下其他土地70公頃以下，兩項之和超過70公頃的，即只要征用土地的總面積超過70公頃，都必須報國務院批準。

　　2．省級人民政府對征用土地的批準權限為：

　　基本農田以外的耕地35公頃以下的，其他土地70公頃以下的，包括基本農田以外的耕地和其他土地之和不足70公頃的。

　　與原《土地管理法》相比：

　　1．取消了設區的市（自治州）、縣（市）對征用土地的審批權，即原縣政府有耕地3畝以下，其他土地10畝以下的審批權，市（地、州）政府的審批權由省、自治區、直轄市規定。

　　2．上收了征地審批權。原省級人民政府有批準基本農田500畝、耕地1000畝和其他土地2000畝的審批權，現取消了省級政府批準征用基本農田的權力，其他耕地和其他土地的審批權減少了一半。

　　三、征用農用地的、應當先行辦理農用地轉用審批。新法確立了土地用途管制制度，對任何建設使用農用地的都必須辦理農用地轉用審批。符合土地利用總體規劃、土地利用年度計劃的可以批準農用地轉用，對不符合土地利用規劃、計劃的，不得批準農用地轉用。征用農用地也不例外，也應當符合土地用途管制制度的要求。如果是征用農民集體所有的建設用地或未利用土地，則可以直接辦理征用土地手續。

　　經國務院批準農用土地轉用的，同時辦理征地審批手續，不再另行辦理征地審批。這包括按《土地管理法》第四十四條規定農用地轉用批準權在國務院的省級人民政府批準的道路、管線工程和大型基礎設施建設項目，國務院批準的建設項目用地，直轄市、省和自治區人民政府所在地城市、人口在100萬以上城市，國務院指定的其他城市統一開發的建設用地，這些用地不管征地批準權是國務院，還是省級人民政府，國務院批準農用地轉用時，同時批準征用土地，不需另行報批。這樣可以簡化手續，提高辦事效率，減輕基層政府和建設單位的負擔。因此，在辦理農用地轉用批準時應當同時報送征用土地所需報送的有關材料，符合征用土地的要求，使手續簡化。

　　農用地轉用批準權和征用土地的批準權都屬于省級人民政府的，省級人民政府應當按照農用地轉用審批和征用土地審批的要求，同時辦理農用地轉用和征用土地審批手續，一般不要分兩次辦理以減少手續。

　　農用地轉用批準權在省級人民政府，征地審批權在國務院的，應當由省級人民政府先行辦理農用地轉用審批，并將農用地轉用批準的有關文件，隨同征地申報材料同時報國務院，由國務院根據省級人民政府的批準文件，決定是否批準征用土地。農用地轉用和征用土地將在國務院批準征用土地后組織實施。