第五十四條 建設單位使用國有土地，應當以出讓等有償使用方式取得；但是，下列建設用地，經縣級以上人民政府依法批準，可以以劃撥方式取得：

　　（一）國家機關用地和軍事用地；

　　（二）城市基礎設施用地和公益事業用地；

　　（三）國家重點扶持的能源、交通、水利等基礎設施用地；

　　（四）法律、行政法規規定的其他用地。

　　【釋義】 本條是關于建設使用國有土地的取得方式的規定。

　　一、本法所稱國有建設用地包括：

　　1．現有的屬于國家所有的建設用地，包括城市市區內土地、城市規劃區外現有鐵路、公路、機場、水利設施、軍事設施、工礦企業使用的國有土地；國營農場內的建設用地等。

　　2．依法征用的原屬于農民集體所有的建設用地和辦理了農用地轉用和征用的農民集體所有的農用地；

　　3．依法辦理農用地轉用的國有農用地。

　　國家對國有建設用地管理實行的是所有權和使用權分離的辦法，即國有土地的所有權永久屬于國家，不可流動，而土地使用權可以依法流動，即可以出讓（或劃撥）、轉讓、抵押等。

　　二、關于國有土地使用權的提供方式，在計劃經濟下，是采用單一的劃撥用地方式。《憲法》和原《土地管理法》進行修改后，國務院于1990年頒布了《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》和《外商投資開發經營成片土地暫行管理辦法》，對國有土地使用權實行有償出讓。經過近十年的改革和探索，土地有償使用的方式也從單一的出讓發展到出讓、租賃和作價入股等多種形式。1994年全國人大常委會通過的《城市房地產管理法》基本確定了國有土地使用權的供應采用有償使用和劃撥兩種方式的基本架構。修改《土地管理法》時又對國有土地使用制度改革的經驗進行了總結，針對國有土地使用權管理中出現的新情況新問題進行了研究，借鑒了國外市場經濟條件下管理土地的經驗。確定國有土地的供應方式以有償使用方式為主，有償使用和劃撥方式并存的基本思路。

　　三、國有土地有償使用方式。國有土地有償使用是指國家將一定時期內的土地使用權提供給單位和個人使用，而土地使用者一次或分年度向國家繳納土地有償使用費的行為。土地有償使用方式是今后供地的主要方式，今后除一些經批準可以采用劃撥方式供地外，都應當采用有償使用的方式。目前，國有土地有償使用的方式主要有三種：

　　1．國有土地使用權出讓。是指國家將一定年限內的土地使用權出讓給土地使用者，由土地使用者一次性向國家支付土地使用權出讓金和其他費用的行為。按目前的規定：

　　土地使用權出讓的年限，由國家和土地使用權受讓方通過國有土地使用權出讓合同來約定，但國家對出讓的最高年限有具體規定，即：居住用地70年；工業用地50年；教育、科技、文化、衛生、體育用地50年；商業、旅游、娛樂用地40年；綜合或其他用地50年。合同約定的年限不得超過國務院規定的最高年限，超過最高年限的無效。

　　在土地使用期限內，土地使用者可以按國家規定和合同約定的用途使用土地，也可以依法轉讓、出租和抵押。土地使用期屆滿，如果仍需繼續使用可以依法重新申請，批準后重新簽定土地使用合同。否則土地無償收回。在土地使用期限內國家一般不得收回，如因公共目的確需收回，應當按使用的年限及土地使用者開發投資情況予以補償。

　　土地使用者在土地使用期內需要改變土地用途的應當經原批準機關批準，并與土地行政主管部門重新簽定土地使用權出讓合同或土地使用權出讓的補充合同。否則，將不得改變合同約定的用途。

　　目前，國有土地出讓的方式一般有招標、拍賣和協議出讓三種形式。（1）招標出讓土地使用權，是指在規定的期限內，由符合規定的單位或個人（受讓方），以書面投標形式，競投某塊土地的使用權，土地使用權出讓方評標決標、擇優而取。招標的文件包括：招標通知書、投標指引（或招標須知）、投標書、中標證明通知書、土地使用權出讓合同（含土地使用條件）等。這里要說的是招標出讓中能否中標不完全決定于地價，還應考慮對土地的綜合利用規劃方案等因素。（2）拍賣出讓土地使用權，是指在指定的時間、地點，利用公開場合由政府的代表者——土地行政主管部門主持拍賣指定地塊的土地使用權（也可以委托拍賣行拍賣），由拍賣主持人首先叫出底價，諸多的競買者輪番報價，最后出最高價者取得土地使用權。拍賣方式充分引進了競爭機制，政府也可以獲得最高地價。但不是所有土地都可以采用拍賣方式的，只有一些競爭性很強的行業用地可以采用。拍賣前，要對土地先作好規劃，確定土地的位置、面積、用途、使用年限、付款方式和使用條件等。（3）協議出讓是指出讓方與受讓方（土地使用者）通過協商方式有償出讓土地使用權。具體說，應先由用地者向政府提出用地申請，經批準后由出讓方和受讓方協商地價、出讓年限、付款方式、付款期限以及土地使用條件，經雙方協商達到一致后，簽訂土地使用權出讓合同。協議出讓基本沒有引入競爭機制，缺乏公開性和公平競爭。但對一些缺乏競爭的行業和大型設施用地還是必要的，仍然是土地使用權出讓的方式之一。

　　2，國有土地使用權租賃。即國家將一定時期內的土地使用權讓與土地使用者使用，而土地使用者按年度向國家繳納租金的行為。目前這種方式正在試點之中，并取得了較好的效果，彌補了國有土地使用權出讓中一些單位一次支付出讓金有困難，或不需要長時期的使用土地者，滿足了中小投資者的需要，更具有靈活性。同時對現有劃撥土地使用權逐步納入有償使用軌道也是一種很好的辦法。目前有關法規的制定正在研究之中。

　　3．國有土地使用權作價入股，即將一定時期的國有土地使用權出讓金作價，作為國家的投資計作國家的股份。實際上這一種方式也可以作為國有土地使用權出讓的一種特殊形式。這種方式在目前的國有企業改制改組中采用較多，既解決了國有土地資產的流失問題，又為國有困難企業的改制改組創造了條件。這主要是針對現有國有企業使用的劃撥土地使用權需要改制時適用。對企業新增用地，特別是征用土地之后提供給用地單位使用的不能采用這種方式。

　　四、劃撥方式取得國有土地使用權是指經縣級以上人民政府依法批準后，在土地使用權者依法繳納了土地補償費、安置補償費及其他費用后，國家將土地交付給土地使用者使用，或者國家將土地使用權無償交付給土地使用者使用的行為。劃撥土地使用權具有以下特點：（1）劃撥土地使用權沒有期限的規定。（2）劃撥土地使用權不得轉讓、出租、抵押，即不得流轉。如果需要轉讓、出租、抵押等，應當辦理土地出讓手續或經政府批準。土地使用者不需要使用時，由政府無償收回土地使用權。（3）對劃撥土地使用權用途不得改變，要改變用途要經批準，并重新簽訂合同。不屬于劃撥范圍的，要實行有償使用。（4）取得劃撥土地使用權．只需繳納國家取得土地的成本和國家規定的稅費，不需繳土地有償使用費。

　　因劃撥土地使用權是國家給予的一種特殊政策。因此《土地管理法》對可以采取劃撥土地使用權的范圍作出了規定。主要有：

　　1．國家機關用地。包括，國家權力機關，指全國人大及其常委會，地方人大及其常委會；國家行政機關，指各級人民政府及其所屬工作或職能部門；國家審判機關，指各級人民法院；國家檢察機關，指各級人民檢察院；國家軍事機關，指國家軍隊的機關。

　　2．軍事用地，是指軍事設施用地，包括：指揮機關、地面和地下的指揮工程，作戰工程；軍用機場、港口、碼頭、營區、訓練場、試驗場；軍用洞庫、倉庫；軍用通信、偵察、觀測臺站和測量、導航標志；軍用公路、鐵路專用線、軍用通訊線路等輸電、輸油、輸氣管線；其他軍事設施。

　　3．城市基礎設施用地。是指城市給水、排水、污水處理、供電、通信、煤氣、熱力、道路、橋涵、市內公共交通、園林綠化、環境衛生、消防、路標、路燈等設施用地。

　　4．公益事業用地。是指各類學校、醫院、體育場館、圖書館、文化館、幼兒園，托兒所、敬老院、防疫站等文體、衛生、教育、福利事業用地。

　　5．國家重點扶持的能源、交通、水利等項目用地。是指中央投資、中央和地方共同投資，以及國家采取各種優惠政策重點扶持的煤炭、石油、天然氣、電力等能源項目，鐵路、公路、港口、機場等交通項目；水庫、防洪、江河治理等水利項目用地。

　　6．其他項目用地，法律和法規明確規定可以采用劃撥方式供地的其他項目用地。

　　這里要說的是，不是所有上述項目都一律采用劃撥方式供地，而只是這些項目中政府認為應當予以扶持，并給予政策上優惠的經過批準后可以采用劃撥方式提供土地使用權。