第二十一條 土地利用總體規劃實行分級審批。

　　省、自治區、直轄市的土地利用總體規劃，報國務院批準。

　　省、自治區人民政府所在地的市、人口在一百萬以上的城市以及國務院指定的城市的土地利用總體規劃，經省、自治區人民政府審查同意后，報國務院批準。

　　本條第二款、第三款規定以外的土地利用總體規劃，逐級上報省、自治區、直轄市人民政府批準；其中，鄉（鎮）土地利用總體規劃可以由省級人民政府授權的設區的市、自治州人民政府批準。

　　土地利用總體規劃一經批準，必須嚴格執行。

　　【釋義】 本條是關于土地利用總體規劃審批制度、審批權限及審批效力的規定。

　　一、我國的土地利用總體規劃由國家、省、地（市）、縣（市）、鄉（鎮）五級組成。新土地管理法對土地利用總體規劃的審批實行分級審批制，即國務院、省（自治區、直轄市）、設區的市、自治州人民政府按各自的審批權限審批土地利用總體規劃。

　　二、原土地管理法規定：“地方人民政府的土地利用總體規劃經上級人民政府批準執行。”原土地管理法實施條例對具體的審批權限作了規定，即全國土地利用總體規劃由國務院審批，縣級以土地方土地利用總體規劃由上一級人民政府審批，鄉級土地利用總體規劃由縣級人民政府審批。從道理上講，在土地利用上，土地利用總體規劃應具有權威性，對其他有關規劃中的土地利用應起到制約作用。但原土地管理法規定的土地利用總體規劃的審批權過低，甚至低于其他與土地利用有關的專業規劃的審批權，難以起到應有的制約作用，難以確立土地利用總體規劃應有的權威和地位。為了加強中央政府對土地利用的控制，使土地利用真正能克服地方和行業的局部利益，符合國家和社會的整體利益，必須適當上收審批權，對土地利用總體規劃的審批權限作必要調整，以體現土地應由國家管理的原則。新土地管理法作了如下規定：

　　1．擴大了國務院的審批權限。原土地管理法規定，國務院只審批省、自治區、直轄市的土地利用總體規劃。修訂后，國務院增加了對省、自治區人民政府所在地的市、人口 100萬以上的市和國務院指定的市的土地利用總體規劃的審批。這樣的調整使得省、自治區人民政府所在地的市、人口在100萬以上的市和國務院指定的市的土地利用總體規劃的審批權限與城市規劃法規定的同類城市的城市總體規劃的審批權保持一致，便于這些城市的城市規劃與土地利用總體規劃相銜接。

　　2．擴大了省級人民政府的審批權限。新土地管理法規定，國務院批準權限以外的各級土地利用總體規劃，統統由省級人民政府審批，這包括除了報國務院批準以外的各市的土地利用總體規劃，各行署的土地利用總體規劃以及各縣、鄉、鎮的土地利用總體規劃。這樣的調整有利于省級人民政府對地方各級土地利用總體規劃的控制，使省、自治區、直轄市人民政府所承擔的耕地總量動態平衡的責任與權力相匹配。

　　3．規定了授權條款，便于操作。我國幅員遼闊，鄉（鎮）政府數量較大，各省的鄉（鎮）政府大都在一千個以上。如果鄉（鎮）土地利用總體規劃都交由省級人民政府審批，加大了省級政府的工作量，難以及時審批，不利于及時確定鄉（鎮）土地利用總體規劃。而鄉（鎮）土地利用總體規劃又是最基層的土地利用總體規劃，要劃分土地利用區，確定每一塊土地的用途。鄉（鎮）土地利用總體規劃若不能及時審批，將給各級土地利用總體規劃的實施帶來極大障礙，難以實現用途管制。九屆全國人大常委會在認真研究了各方意見后認為，有關市、縣的土地利用總體規劃經省級政府批準后，可以由省級政府授權設區的市和自治州政府批準所屬鄉（鎮）的土地利用總體規劃。因此，新土地管理法規定：“鄉（鎮）土地利用總體規劃可以由省級人民政府授權的設區的市、自治州人民政府批準。”這樣規定，較好地解決了在國家和省級負責土地利用總體規劃審批的前提下，及時審批鄉（鎮）土地利用總體規劃的問題。這里“可以”的含義是省級政府可以將鄉（鎮）土地利用總體規劃授權設區的市、自治州政府批準，也可以不授權，而仍由省級政府審批，是否授權由省級政府根據實際情況確定。

　　三、新土地管理法規定：“土地利用總體規劃一經批準，必須嚴格執行，”總則還明確規定：“使用土地的單位和個人必須嚴格按照土地利用總體規劃確定的用途使用土地。”經批準的土地利用總體規劃是土地用途管制的核心與基礎。土地利用總體規劃批準后，就具有法律效力。各地方、各部門在土地利用上都必須按照土地利用總體規劃行事，單位和個人使用土地也必須按照土地利用總體規劃確定用途使用土地，違反了土地利用總體規劃就是違法。