第十一條 農民集體所有的土地，由縣級人民政府登記造冊，核發證書，確認所有權。

　　農民集體所有的土地依法用于非農業建設的，由縣級人民政府登記造冊，核發證書，確認建設用地使用權。

　　單位和個人依法使用的國有土地，由縣級以上人民政府登記造冊，核發證書，確認使用權；其中，中央國家機關使用的國有土地的具體登記發證機關，由國務院確定。

　　確認林地、草原的所有權或者使用權，確認水面、灘涂的養殖使用權，分別依照《中華人民共和國森林法》、《中華人民共和國草原法》和《中華人民共和國漁業法》的有關規定辦理。

　　【釋義】 本條是關于土地登記制度的規定。

　　一、本條規定是對原土地管理法第九條的修訂。原土地管理法第九條的規定為：“集體所有的土地，由縣級人民政府登記造冊，核發證書，確認所有權。”（第一款）“全民所有制單位、集體所有制單位和個人依法使用的國有土地，由縣級以土地方人民政府登記造冊，核發證書，確認使用權。”（第二款）“確認林地、草原的所有權或者使用權，確認水面、灘涂的養殖使用權，分別依照《森林法》、《草原法》和《漁業法》的有關規定辦理。”（第三款）本條規定在原土地管理法的上述規定的基礎上作了如下修訂：一是將原土地管理法第九條第一款中的“集體所有的土地”修改為“農民集體所有的土地”。這一修改是為了同上述有關條文的表述保持一致。二是新增加了“農民集體所有的土地依法用于非農業建設的，由縣級人民政府登記造冊，核發證書，確認建設用地使用權。”一款，即現在的第二款。增加這一款主要是考慮到修訂后的本法在建設用地一章中增加了一條關于“農民集體所有的土地的使用權不得出租、轉讓或者出租用于非農業建設；但是，符合土地利用總體規劃并依法取得建設用地的企業，因破產、兼并等情形致使土地使用權發生轉移的除外”（第六十三條）的規定。這就說明，農民集體所有的土地的使用權可以在一定的范圍內依法轉讓，為了有效地保護這種用地的使用者的合法權益，應當核發該使用權的證書。三是將原土地管理法第九條第二款中關于“全民所有制單位、集體所有制單位和個人”的規定修改為“單位和個人”。這一修改主要是因為修訂后的土地管理法已經允許任何單位和個人依法使用國有土地，因此需要和有關條文保持一致。四是在國有土地由“縣級以土地方人民政府登記造冊，核發證書，確認使用權”的規定中增加了一個例外規定，即“其中，中央國家機關使用的國有土地的具體登記機關，由國務院確定。”這是一個比較大的修改。之所以增加這一規定，主要是為了：便于統一掌握中央國家機關的土地資源，合理調配使用；避免各單位自行處置土地使用權、以地謀私、使中央國家機關的國有土地資產流失；克服地方保護主義，維護中央國家機關使用土地的合法權益。此外，修訂過程中有些單位和個人建議刪去原土地管理法第三款關于“確認林地、草原的所有權或者使用權，確認水面、灘涂的養殖使用權，分別依照《森林法》、《草原法》和《漁業法》的有關規定辦理”的規定，理由是，土地管理分散登記有其弊端，應改為實行土地統一登記制度。后經研究，依照有關法律確定的森林、草原和養殖水面、灘涂的確權發證的管理體制已形成多年，在管理上也有其合理之處，且目前情況下仍然是一種比較有效的制度。這次修改土地管理法的主要目的主是要強化對耕地的保護，如果改變現行的管理體制，修改現行有關的幾個法律則是一個比較復雜的問題，暫時還難以解決，可以在制訂物權法時再一并考慮這一問題。

　　二、所謂土地登記，是指縣級以上人民政府依法將土地的權屬、用途、面積等情況登記在專門的簿冊上，同時向土地所有者和使用者頒發土地證書以確認土地所有權和使用權的一種法律制度。根據本條規定，國有土地的使用者、農民集體土地的所有者、農民集體土地的建設用地使用者，須進行土地登記。依法登記的土地所有權、土地使用權，受國家法律保護，任何單位和個人不得侵犯。目前，土地登記以縣級行政區（含縣級市、旗、自治縣、市轄區，下同）為單位組織進行。具體工作由縣級以上人民政府土地行政主管部門負責。土地登記分初始土地登記和變更土地登記。所謂初始土地登記又稱土地總登記，是在一定時間內，對轄區全部土地進行的普遍登記。初始土地登記的程序為：

　　1．公告。初始土地登記開始，由縣級人民政府發布土地登記公告。公告的主要內容：土地登記區的劃分；土地登記期限；土地登記收件地點；土地登記申請者應提交的有關證件；其他事項。

　　2，申報。土地登記申請者申請土地使用權、所有權登記，必須向土地行政主管部門提交下列文件資料：土地登記申請書；土地登記申請者的法人代表證明、個人身份證明或戶籍證明；土地權屬來源證明；地上附著物權屬證明。其中：

　　（1）土地登記申請書應載明下列基本事項，并由申請者簽名蓋章：申請者名稱、地址；土地座落、面積、用途；土地所有權、使用權、他項權利權屬來源的證明；其他。

　　（2）國有土地使用權由使用國有土地的單位及法人代表或者使用國有土地的個人申請登記；農民集體土地的所有權，由村民委員會或農村集體經濟組織及法人代表申請登記；農民集體土地的建設用地使用權，由使用集體土地的單位及法人代表或者使用集體土地的個人申請登記；與土地所有權和使用權相關的權利（他項權利）需要單獨申請的，由有關權利者申請登記。委托他人代理申請土地登記的，委托代理人必須向土地行政主管部門提交委托書和委托人、委托代理人雙方的身份證明。

　　（3）以宗地為基本單元進行登記。擁有或使用兩宗以上土地的土地使用者或土地所有者，應分宗申請。兩個以上土地使用者共同使用一宗地的，應分別申請。跨縣級行政區使用土地的，應分別向土地所在地的縣級人民政府土地行政主管部門申請。

　　（4）申請土地登記，有下列情況之一的，土地登記申請者應按照土地登記的有關規定重新辦理：申請登記的土地不在本登記區的；土地登記申請者沒有合法身份證明的；申請書填寫不符合要求的。

　　3．收據的出具與地籍調查。土地行政主管部門接受土地登記申請者提交的申請書及權屬來源證明，應在收件簿上載明名稱、頁數、件數，并給申請者開具收據。各級土地行政主管部門對土地登記申請進行審查，經審查后負責組織轄區內的地籍調查。

　　4．權屬審核與公告。土地行政主管部門應根據地籍調查結果。對土地權屬、面積、用途等逐宗進行全面審核，填寫審批表。登記申請的審核結果由土地行政主管部門予以公告。公告的主要內容如下：土地使用者、土地所有者、他項權利擁有者的名稱、地址；準予登記的土地權屬性質、面積、座落；土地使用者、土地所有者及其他有關土地權益者，提出異議的期限、方式和受理機關；其他事項。土地登記申請者及其他土地權益有關者在公告規定的期限內，可以向土地行政主管部門申請復查，并按規定交復查費。經復查無誤復查費不予退還。經復查確有差錯的，復查費由造成差錯者負擔。土地登記過程中的土地權屬爭議，按本法第十六條的規定進行處理后，再行登記。

　　5．注冊登記。公告期滿，土地所有者、土地使用者、他項權利擁有者及其他土地權益有關者，對土地申請登記審核結果未提出異議的，報經人民政府批準，進行注冊登記。土地登記簿是土地使用權、土地所有權和他項權利登記的簿冊，是最基本的土地權屬文件和法律依據。根據土地登記卡填寫土地證書、土地歸戶卡。

　　6．頒發土地證書。土地證書由市、縣人民政府頒發。這里需要說明的是，關于中央國家機關使用的國有土地的土地證書，由國務院確定的機關頒發，該頒發機關，可能是市、縣人民政府，也可能是中央人民政府，至于是哪一級政府。這還需要看本法實施以后的國務院具體的規定。根據土地使用權、所有權性質，向國有土地使用者、農民集體土地所有者、農民集體土地建設用地使用者分別頒發土地權屬證書。土地權屬證書是土地使用權或者土地所有權的法律憑證。尚未確定土地使用權的國有土地，由縣級人民政府土地行政主管部門進行登記造冊，不頒發土地使用權證書。根據本條規定，土地證書分為：（1）集體土地所有權證書。（2）集體土地建設用地使用權證書。（3）國有土地使用權證書。

　　三、根據本條第四款的規定，林地、草原的所有權或者使用權、水面和灘涂養殖使用權應當根據《中華人民共和國森林法》（1984年9月20日第六屆全國人大常委會第七次會議通過、1998年4月29日第九屆全國人大常委會第二次會議修正）、《中華人民共和國草原法》（1985年6月18日第六屆全國人大常委會第十一次會議通過）、《中華人民共和國漁業法》（1986年1月20日第六屆全國人大常委會第十四次會議通過）的有關規定進行確權發證。