第二十四條 各級人民政府應當加強土地利用計劃管理，實行建設用地總量控制。

　　土地利用年度計劃，根據國民經濟和社會發(fā)展計劃、國家產業(yè)政策、土地利用總體規(guī)劃以及建設用地和土地利用的實際狀況編制。土地利用年度計劃的編制審批程序與土地利用總體規(guī)劃的編制審批程序相同，一經審批下達，必須嚴格執(zhí)行。

　　【釋義】 本條是關于土地利用年度計劃的規(guī)定。

　　一、土地利用年度計劃是根據土地利用總體規(guī)劃和國民經濟發(fā)展計劃，對年度各項用地數量的具體安排，是實施土地利用總體規(guī)劃的重要措施，是農用地轉用審批、建設項目立項審查和用地審批、土地開發(fā)和土地整理審批的依據。

　　我國對土地利用實行計劃管理始于八十年代。1986年3月，中共中央、國務院《關于加強土地管理制止亂占耕地的通知》要求：“今后必須嚴格按照用地規(guī)劃、用地計劃和用地標準審批土地”，第一次明確了土地利用計劃的地位與作用。1987年10月，原國家計委與原國家土地管理局聯合制定了《建設用地計劃管理暫行辦法》。該辦法的頒布對遏制耕地急劇減少的勢頭起到了積極作用，也為建立土地利用計劃管理制度打下了良好基礎。當時的土地利用計劃主要以投資渠道為依據，將建設用地分為國家建設、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體建設和農村個人建房三項用地。后經補充完善，逐漸形成了包括非農建設用地計劃、農業(yè)建設用地計劃和土地開發(fā)計劃為主要內容的計劃指標體系和管理制度，集中反映在1996年由原國家計委和原國家土地管理局聯合頒布的《建設用地計劃管理辦法》中。

　　土地利用實行計劃管理，對保護耕地、控制建設用地起到一定的作用，但也存在一些問題。一是原土地利用計劃是個供地計劃，是按土地需求決定土地供給的計劃，是個確保建設用地的計劃。二是土地利用計劃的內容不能適應用途管制的要求，不能適應耕地總量動態(tài)平衡的要求。三是土地利用計劃層層分解下達到市、縣，由地方人民政府執(zhí)行，致使土地利用計劃失控。地方政府上報的土地利用計劃執(zhí)行情況嚴重不實，實際用地大大超過上報數字。據調查，全國實際建設占用耕地數量超過上報計劃執(zhí)行數字的2倍以上。

　　二、土地利用總體規(guī)劃有一個規(guī)劃期限，批準后有一個逐步實施的過程，逐年實現土地利用總體規(guī)劃需要有土地利用計劃的調節(jié)與控制。本條規(guī)定：“各級人民政府應當加強土地利用計劃管理，實行建設用地總量控制。”加強土地利用計劃管理是各級人民政府的責任，通過加強土地利用計劃管理來逐步實施土地利用總體規(guī)劃。建設用地總量膨脹過快是當前土地利用中的突出問題，導致耕地總量的銳減。因此，土地利用計劃的主要任務是依據土地利用總體規(guī)劃控制建設用地總量。當然，土地利用計劃的任務除了控制建設用地總量外，還要控制農用地開發(fā)特別是耕地和退耕還林還牧的數量，即除了建設用地計劃外，還要有生態(tài)退耕、耕地開發(fā)、土地整理等計劃。

　　三、本條規(guī)定：“土地利用年度計劃，根據國民經濟和社會發(fā)展計劃、國家產業(yè)政策、土地利用總體規(guī)劃以及建設用地和土地利用的實際狀況編制。”土地利用年度計劃要為國民經濟和社會發(fā)展服務，必須依據國民經濟和社會發(fā)展計劃編制。國家產業(yè)政策引導產業(yè)發(fā)展方向，對不同的建設項目采取鼓勵性、限制性、禁止性的政策，土地利用計劃也應依據國家產業(yè)政策編制。在編制土地利用年度計劃時，要考慮建設用地和土地利用的實際狀況，主要考慮建設用地利用是否充分，有無閑置土地，以及耕地、其他農用地和未利用地的實際現狀，這是土地利用年度計劃編制的重要依據。土地利用年度計劃最終要為實施土地利用總體規(guī)劃服務，在一個規(guī)劃期內通過若干土地利用年度計劃實施以達到土地利用總體規(guī)劃的最終實現。

　　四、本條規(guī)定：“土地利用年度計劃的編制審批程序與土地利用總體規(guī)劃的編制審批程序相同，一經審批下達，必須嚴格執(zhí)行。”按照土地利用總體規(guī)劃的編制審批程序，土地利用年度計劃應由縣級以上人民政府組織編制。全國土地利用年度計劃由國務院組織編制；省、自治區(qū)、直轄市的土地利用年度計劃，以及省、自治區(qū)人民政府所在地的市、人口 100萬以上的市和國務院指定的市的土地利用年度計劃報國務院審批；其他層級的土地利用年度計劃由省級人民政府批準。下級土地利用年度計劃必須依據上級土地利用年度計劃下達的計劃指標，在上級土地利用年度計劃的指標范圍內編制。土地利用年度計劃一經通過，就具有法律效力，必須嚴格執(zhí)行，違反計劃也要承擔相應的法律責任。