一、案情

上訴人（原審原告）：袁彭坤等九人，均系珠海市香洲區(qū)香洲新村居民。

被上訴人（原審被告）：珠海市香洲區(qū)人民政府。

珠海市人民政府于2000年設(shè)立珠海市香州區(qū)改造城中舊村建設(shè)文明社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組，目的是為了加強對香州區(qū)25個城中舊村改造工作的領(lǐng)導(dǎo)，領(lǐng)導(dǎo)小組的組成人員主要為珠海市政府的有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)部門負責(zé)人。該領(lǐng)導(dǎo)小組于2000年7月發(fā)布了珠改（2005）05號《珠海市香洲區(qū)改造城中舊村建設(shè)文明社區(qū)配套政策實施辦法（二）的通知》（下稱被訴《通知》），主要內(nèi)容是對珠海市香州區(qū)城中舊村改造的原則、方式以及補償標(biāo)準(zhǔn)等作出規(guī)定。2001年11月，根據(jù)珠海市政府改造城中舊村建設(shè)文明社區(qū)有關(guān)配套政策和實施辦法，上訴人與珠海市榮房產(chǎn)開發(fā)有限公司簽訂了《新村舊村拆遷補償安置合同》。2005年11月，上訴人對被訴《通知》不服，向珠海市中級人民法院提起行政訴訟，請求法院撤銷被訴《通知》。

二、審判

珠海市中級人民法院認為，珠海市香洲區(qū)改造城中舊村建設(shè)文明社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組是珠海市人民政府設(shè)立的臨時機構(gòu)，該小組作出的珠改[2000]05號《珠海市香洲區(qū)改造城中舊村建設(shè)文明社區(qū)配套政策實施辦法（二）的通知》是針對不特定對象制定的具有普遍約束力的規(guī)范性文件，屬抽象行政行為的范疇。首先，它是針對不特定對象作出的，只要是珠海市香洲區(qū)范圍內(nèi)符合其規(guī)定條件的對象都要適用，對象具有普遍性。其次，該行政行為具有效力的后及性和反復(fù)適用性。在《珠海市香洲區(qū)改造城中舊村建設(shè)文明社區(qū)配套政策實施辦法（二）的通知》的有效期內(nèi)可以對未來的城中舊村改造進行規(guī)范。再次，《珠海市香洲區(qū)改造城中舊村建設(shè)文明社區(qū)配套政策實施辦法（二）的通知》一般并不影響對象的權(quán)利義務(wù)，它往往要以具體的處理決定為中介才能發(fā)揮作用。因此，原告訴請的行政行為不屬于我國行政訴訟的受案范圍，原告要求確認珠海市香洲區(qū)改造城中舊村建設(shè)文明社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組作出的珠改[2000]05號《珠海市香洲區(qū)改造城中舊村建設(shè)文明社區(qū)配套政策實施辦法（二）的通知》違法的請求，本院不予支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第十二條第㈡項、《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第三條、第四十四條第一款第㈠項之規(guī)定，裁定如下：駁回原告袁彭坤的起訴。

上訴人不服一審裁定，向廣東省高級人民法院提出上訴。

廣東省高級人民法院經(jīng)審理，認為：《中華人民共和國行政訴訟法》第十二條規(guī)定：“人民法院不受理公民、法人或者其他組織對下列事項提起的訴訟：……（二）行政法規(guī)、規(guī)章或者行政機關(guān)制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令；……” 最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第三條規(guī)定：“行政訴訟法第十二條第（二）項規(guī)定的‘具有普遍約束力的決定、命令’，是指行政機關(guān)針對不特定對象發(fā)布的能反復(fù)適用的行政規(guī)范性文件”。本案中，被訴《通知》是行政機關(guān)以“實施辦法”的名稱作出，具備了行政規(guī)范性文件的表現(xiàn)形式，其內(nèi)容是針對珠海市香州區(qū)城中舊村的改造作出的普遍適用的政策，并非針對具體的個人或組織，對象具有普遍性，在城中舊村的改造過程中，該《通知》亦是可以反復(fù)適用的。因此，原審裁定認定被訴《通知》屬于抽象行政行為范疇，并以此為由裁定駁回上訴人的起訴正確，本院依法應(yīng)予以維持。上訴人認為被訴《通知》屬于具體行政行為的理由不能成立，本院不予支持。

被訴《通知》是珠海市香州區(qū)改造城中舊村建設(shè)文明社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組作出的，該領(lǐng)導(dǎo)小組是由珠海市人民政府組建的機構(gòu)，原審法院未告知上訴人依法應(yīng)變更被告為珠海市人民政府，而是將珠海市香州區(qū)人民政府列為被告，該做法不妥，但原審裁定駁回上訴人起訴并無不當(dāng)。裁定駁回上訴，維持原裁定。

三、評析

本案主要涉及抽象行政行為的法律認定標(biāo)準(zhǔn)問題。由于我國行政訴訟法將抽象行政行為排除在受案范圍之外，因此如何判斷一個行政行為是屬于抽象行政行為還是具體行政行為，就成為行政案件立案受理的一個前置性問題。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》（以下簡稱《若干解釋》）第三條的規(guī)定：行政訴訟法第十二條第（三）項規(guī)定的“具有普遍約束力的決定、命令”，是指行政機關(guān)針對不特定對象發(fā)布的能夠反復(fù)適用的行政規(guī)范性文件。該條款是人民法院認定抽象行政行為的法律依據(jù)，但在司法實踐中往往存在許多認識不一致之處。因此筆者將從上述案例出發(fā)，探討抽象行政行為的具體法律認定標(biāo)準(zhǔn)：

1、對象的不特定性

對象的不特定性是《若干解釋》確立的抽象行政行為兩大判斷標(biāo)準(zhǔn)之一，對象的特定與不特定是一個相對的概念，如上述案例中，被訴實施辦法的適用對象是珠海市香洲區(qū)內(nèi)的25條城中村，如果用嚴格的統(tǒng)計方法，城中村內(nèi)的每一棟可能被拆遷的房屋均是可以計算出來的，如果從這個角度理解，那么被訴實施辦法的適用對象就是特定的。推而廣之，那么如《長江三峽工程建設(shè)移民條例》也應(yīng)該是一個具體行政行為，因為，三峽庫區(qū)需要遷移多少居民,在論證方案中早已統(tǒng)計出來了。如果某移民不服該條例是否也可以提起行政訴訟呢因此筆者認為，以對象是否特定作為判斷標(biāo)準(zhǔn)，其本身存在不科學(xué)之處，因為,只要依賴先進的科學(xué)手段,一個市、省乃至全國的人口都是可以統(tǒng)計出來的,那么,是否可以把市、省頒布的地方政府規(guī)章,國務(wù)院頒布的行政法規(guī)和國務(wù)院部門頒布的規(guī)章都劃入具體行政行為顯然會出現(xiàn)問題。為了解釋上述悖論，有學(xué)者提出了數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)，即抽象行政行為的數(shù)量應(yīng)當(dāng)是小范圍的，即如果拆遷一條街道的房屋決定，是具體行政行為，因為街道的住戶是小范圍的特定的，1而拆遷一個城區(qū)房屋的決定，如本案被訴實施辦法，則是抽象行政行為，因為城區(qū)的房屋是大范圍的。筆者認為，數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)仍然缺乏邏輯性，難以說明具體和抽象行政行為之間確定的界限。

因此筆者認為,對象是否特定中“特定”之含義,是它確定了行政主體與具體的、個別化的行政相對人在行政法上的權(quán)利和義務(wù),其旨在通過行政行為使一個具體的、個別化了的行政相對人與行政主體的法律關(guān)系產(chǎn)生、變更或者消滅。如在上述案例中，被訴實施辦法并沒有確定行政機關(guān)與原告等九人具體的、個別化了的權(quán)利和義務(wù)，該行政爭議中的具體行政行為應(yīng)當(dāng)是開發(fā)商與原告就補償安置標(biāo)準(zhǔn)未能達成協(xié)議，原告申請政府裁決，政府根據(jù)被訴實施辦法確定的標(biāo)準(zhǔn)作出的裁決決定，該裁決決定才是具體規(guī)定了原告的特定權(quán)利義務(wù)，符合行政訴訟的受案范圍。

2、具有反復(fù)適用性

具有反復(fù)適用性是《若干解釋》確立的抽象行政行為另一個判斷標(biāo)準(zhǔn)。能否反復(fù)適用是指行政行為的效力是“一次消費”還是可以“重復(fù)使用”，行政行為的效力如果是一次被消費掉的,則是具體行政行為，如公安機關(guān)對李某做出一個行政處罰決定,工商行政管理機關(guān)頒發(fā)給某公司一個營業(yè)執(zhí)照,其效力都屬于一次性消費,即這種行政處罰行為或行政許可行為只對李某或某公司有效,而對其他人則沒有法律上的拘束力。如果行政行為的效力可以既拘束張三,也可以拘束張三之外的其他人(只要符合設(shè)定的條件),那么,它就具有了重復(fù)使用的特點。本案中的被訴實施辦法，它們的效力并不單純適用于原告等九人,在被訴實施辦法存續(xù)期間,對所有符合設(shè)定條件的珠海市香洲區(qū)城中村的居民都是適用的，因此符合反復(fù)適用性的特征。

人民法院在適用上述兩個標(biāo)準(zhǔn)進行判斷時，應(yīng)當(dāng)注意只有同時符合兩個標(biāo)準(zhǔn)的，才是抽象行政行為，缺一不可。因此針對特定對象而能夠反復(fù)適用的行政行為，如頒發(fā)給某一個特定個人的道路通行證，以及針對不特定對象而一次性適用的行政行為，如針對特定時段特定區(qū)域的公路禁行標(biāo)志等，不屬于抽象行政行為，可以納入行政訴訟的受案范圍。

三、其他參考性的標(biāo)準(zhǔn)

除了上述兩個法定標(biāo)準(zhǔn)外，人民法院在判斷抽象行政行為的屬性時，可以參考以下幾個標(biāo)準(zhǔn)：

一是行政行為的外在形式。抽象行政行為一般采用“意見”、“規(guī)定”、“辦法”等作為標(biāo)題，內(nèi)容一般以章、節(jié)、條、款、項、目等規(guī)范性文件的行文方式作出規(guī)定。如本案被訴行為，其就是以“實施辦法”的名義作出的，因此具備了抽象行政行為的外在形式特征。當(dāng)然，也有些具體行政行為形式上是規(guī)范性文件，但實質(zhì)卻是指名道姓的為某一特定對象設(shè)定具體的權(quán)利義務(wù)，因此人民法院一定要注意甄別。

二是行政行為的制定程序。抽象行政行為的做出程序一般要比具體行政行為復(fù)雜和正式一些，這也是由其影響到大部分人的利益的特點所決定的，由于其影響大，因此在做出之時必需有較正式的程序，如采取聽證、提案等程序。

三是影響相對人的權(quán)利、義務(wù)的方式。抽象行政行為一般不會直接影響相對人的權(quán)利義務(wù)，而是需要通過行政主體的執(zhí)行行為才能影響行政相對人。而具體行政行為則直接包括影響行政相對人權(quán)利義務(wù)的內(nèi)容，直接影響到行政相對人。具體來說，就是如果有關(guān)當(dāng)事人不執(zhí)行這一文件,對這一文件行政機關(guān)是否可以申請人民法院強制執(zhí)行或依法自行強制執(zhí)行？如果可以,就是一個具體行政行為,如果不可以,就是一個抽象行政行為。因為抽象行政行為一定需要執(zhí)行者的執(zhí)行—即將其適用到特定對象,具體行政行為是適用法律規(guī)范的結(jié)果,所以具有可執(zhí)行性。

四是行政行為影響的時間。抽象行政行為一般是對將來的事情產(chǎn)生影響而不是對現(xiàn)存的事情產(chǎn)生影響。而具體行政行為則一般只是對現(xiàn)存的事情產(chǎn)生影響，就現(xiàn)存事情設(shè)定相對人的權(quán)利義務(wù)。例如行政處罰是針對已經(jīng)發(fā)生或正在發(fā)生的違法事實,是對已經(jīng)發(fā)生的事實作出一個結(jié)論;而抽象行政行為所針對的事實是規(guī)范發(fā)布以后的事實,所以抽象行政行為還需要具體的適用,才能發(fā)生效果?？梢?具體行政行為是在已有事實的基礎(chǔ)上直接運用法律規(guī)范,而抽象行政行為是對未來之事作出“假定”、“處理”、“制裁”的規(guī)定。