國土資源部辦公廳 國土資源部辦公廳關于印發市縣鄉級土地利用總體規劃編制指導意見的通知 國土資廳發〔2009〕51號 各省、 自治區、直轄市國土資源廳（國土環境資源廳、國土資源局、國土資源和房屋管理局、規劃和國土資源管理局），副省級城市國土資源行政主管部門，新疆生產建設兵團國土資源局，各派駐地方的國家土地督察局，部有關直屬單位，部機關各司局： 為貫徹落實最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約用地制度，落實《全國土地利用總體規劃綱要(2006—2020年)》，科學編制市、縣、鄉級土地利用總體規劃，強化土地用途管制和土地宏觀調控，部在試點實踐和調查研究基礎上，制定了《市縣鄉級土地利用總體規劃編制指導意見》（以下簡稱《指導意見》），現印發你們，請在市、縣、鄉級土地利用總體規劃編制中遵照執行。 《指導意見》分為四部分：一是土地規劃分類與基數轉換，明確了土地規劃分類與基數轉換的原則、方法、要求以及二次調查數據應用處理等；二是各類用地空間布局，明確了各類用地規劃布局的次序和原則；三是基本農田調整和布局，明確了基本農田調整的原則、要求和基本農田保護區的劃定要求；四是建設用地布局與管制，明確了建設用地布局原則、空間管制要素及其劃定要求、成果檢驗和管制規則等。 編制和實施土地利用總體規劃是各級國土資源管理部門的重要職責。目前，地方各級土地利用總體規劃修編已進入關鍵階段，部將加強對市、縣、鄉級土地利用總體規劃修編工作的培訓和指導，地方各級國土資源管理部門要高度重視，認真學習領會《指導意見》，準確把握精神實質，結合地方實際，切實貫徹執行，提高市、縣、鄉級土地利用總體規劃修編的科學性和可操作性，確保規劃成果質量。 國土資源部辦公廳 二○○九年五月二十五日 目 錄 第一章 土地規劃分類與基數轉換 一、土地規劃分類 二、規劃基數轉換 三、其他規定 第二章 各類用地空間布局的總要求 一、優先布設國土生態屏障用地 二、協調安排基本農田和基礎設施用地 三、優化城鎮村用地布局 四、維護和擴大城鄉綠色空間 五、穩定自然和人文景觀用地 六、發揮農地多重功能，拓展生態空間 第三章 基本農田調整和布局要求 一、基本原則 二、調整要求 三、檢驗分析與成果要求 四、基本農田保護區劃定 五、基本農田集中區和基本農田整備區 第四章 建設用地布局與管制要求 一、布局原則 二、空間管制要素 三、劃定要求 四、成果檢驗 五、管制規則 第一章 土地規劃分類與基數轉換 市、縣、鄉級土地利用總體規劃編制中，應在土地現狀分類的基礎上，根據規劃管理需要，進行土地規劃分類與基數轉換，形成規劃基礎數據。 一、土地規劃分類 （一）定義 1.土地利用現狀數據：指通過土地利用變更調查或全國第二次土地調查獲得的土地利用現狀數據。 2.土地現狀分類：包括過渡期分類和二調分類，其中，過渡期分類指土地利用變更調查中采用的全國土地分類，二調分類指第二次全國土地調查中實際采用的土地利用現狀分類。 3.土地規劃分類：指土地利用總體規劃編制中，根據規劃管理需要，對土地現狀分類進行歸并或細分形成的規劃用地分類。 4.規劃基礎數據：指土地利用總體規劃編制中，根據土地規劃分類對土地利用現狀數據進行轉換，形成規劃基期年各類用地基礎數據（以下簡稱“規劃基數”）。 （二）分類 1.分類體系。規劃基數采用三級分類體系。其中，一級類3個，為農用地、建設用地、未利用地；二級類11個，為耕地、園地、林地、牧草地、其他農用地、城鄉建設用地、交通水利用地、其他建設用地、水域、灘涂沼澤、自然保留地；三級類33個。 土地利用總體規劃編制中的土地規劃分類體系見附圖1（略）。 土地規劃分類代碼及含義見附表1（略）。 2.市縣鄉級土地規劃分類。市、縣級土地利用總體規劃基數分類，原則上分到二級類；根據管理需要，可對建設用地進一步細分。鄉級土地利用總體規劃基數分類，原則上分到三級類；根據管理需要，可對各類用地進一步細分。 二、規劃基數轉換 （一）轉換原則 1.用途管制原則。應遵循土地用途管制的要求，有利于落實最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約用地制度。 2.依法核定原則。應通過對土地利用現狀數據的合法性審查認定，確保規劃基數客觀準確，維護規劃編制的嚴肅性和科學性。 3.銜接可行原則。應充分利用土地利用變更調查、全國第二次土地調查以及“四查清、四對照”等成果，與土地現狀分類充分銜接，滿足規劃管理需要，有利于規劃目標任務的落實。 4.綜合平衡原則。應遵循行政轄區內土地總面積以及農用地、建設用地、未利用地面積保持不變的原則，轉換前后保持一致。 （二）轉換方法 在土地變更調查或二次調查的基礎上，按照附表1（略）的土地規劃分類體系進行調整，得到各類用地轉換結果，并標注到規劃基期年土地利用現狀圖上。必要時，可利用遙感等手段，結合實地調查進行。 1.農用地轉換。耕地、園地、林地、牧草地和其他農用地，按照附表1（略）的土地規劃分類體系進行歸并，分別納入相應地類。 2.建設用地轉換。城市、建制鎮、農村居民點、獨立工礦、交通、水利等建設用地，按照附表1（略）的土地規劃分類體系進行調整，分別納入相應地類。 其中，城鄉建設用地中，應對土地利用現狀數據的獨立工礦用地進行區分，將附屬于城鎮的獨立工礦用地按照附屬性質分別納入城市、建制鎮；其他獨立工礦用地從空間上作解譯判斷，按照獨立建設用地和采礦用地的含義進行區分。 3.未利用地轉換。水域、灘涂沼澤、自然保留地等其他地類按照附表1（略）的土地規劃分類體系進行調整，分別納入相應地類。 （三）應用處理 縣、鄉級土地利用總體規劃修編，可以采用二次調查數據，經校核轉換后作為規劃基數。轉換后無較大差異的，可直接應用；有較大差異的，以耕地保有量和基本農田保護面積不減少、建設用地規模不增加為原則，首先立足于本行政轄區解決，確有困難的，可在上一級行政轄區統籌處理，但各省（區、市）規劃目標不變。 對于批而未用土地和違法用地，一并納入規劃目標年建設用地總規模，并標注在縣、鄉級土地利用總體規劃基期年土地利用現狀圖上。 三、其他規定 （一）依據土地規劃分類進行基數轉換，應經有關程序審定。 （二）規劃基數轉換應確保規劃基期分類面積數據與圖件的一致性。規劃基數一經確認，不得修改。 （三）因行政區劃調整的土地利用現狀面積變化，需說明調整情況，并由上一級國土資源管理部門對調整前后的數據進行審定。 （四）各地應結合基數轉換工作，對基本農田現狀進行匯總，分析核實基本農田落實情況，形成現狀基本農田的圖件和數據成果。 （五）規劃基數轉換結果應納入土地利用總體規劃數據庫。 第二章 各類用地空間布局的總要求 市、縣、鄉級土地利用總體規劃編制中，應當按照以下布局次序、原則和要求，科學合理地安排各類用地的空間布局。 一、優先布設國土生態屏障用地 （一）設定核心生態網絡體系，維護和改善區域生態安全格局，形成基本的國土生態屏障。