公眾參與是《憲法》賦予公民的民主權利，黨中央、國務院高度重視擴大公民有序政治參與工作。黨的十六大和十六屆四中、六中全會都明確提出要從各個層次擴大公民有序的政治參與。胡錦濤總書記在“6.25”重要講話中再次強調：“要繼續(xù)擴大公民有序政治參與，健全民主制度，豐富民主形式，拓展民主渠道；推進決策科學化、民主化，完善決策信息和智力支持系統(tǒng)”。國務院《全面推進依法行政實施綱要》也將擴大政府立法工作的公眾參與程度作為建立健全科學民主決策機制、提高制度建設質量、建設法治政府的重要內容。

　　近年來，在廣州市委、市政府的領導下，我辦通過積極有益的探索，制定了全國首部全面規(guī)范公眾參與行政立法工作的地方政府規(guī)章《廣州市規(guī)章制定公眾參與辦法》，通過具體的制度設計、制度創(chuàng)新，擴大公眾參與的廣度和深度，充分調動和發(fā)揮人民群眾的積極性、主動性、創(chuàng)造性，保障人民群眾的知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權，使我市行政立法的過程成為政府了解民情、體現(xiàn)民意、廣聚民智的過程，成為公眾有序參與政治的重要途徑，提高了我市行政立法質量，取得了較好效果。

　　一、試驗創(chuàng)新，探索公眾參與行政立法工作的新模式

　　由于我國法律僅籠統(tǒng)規(guī)定制定規(guī)章要聽取機關、組織和公民的意見，尚未對公眾參與立法確定具體統(tǒng)一的規(guī)范和制度，因而容易導致公眾參與行政立法工作出現(xiàn)任意性、模糊性、缺乏民主性、缺乏統(tǒng)一程序規(guī)范等問題。為解決上述問題，摸索出一套符合我市實際情況的公眾參與新模式，2005年，我辦經過認真篩選，把《廣州市商品交易市場管理規(guī)定》作為試驗項目，擬訂詳細的項目實施方案，對公眾參與行政立法進行了全方位的嘗試。

　　在項目實施過程中，我辦敢于創(chuàng)新，積極嘗試，通過網絡、報刊、公告、座談會、論證會等多種方式，給公眾提供網絡、書信、傳真、電話、當面陳述等多種發(fā)表意見的途徑，充分發(fā)動公眾參與，群策群力，收到了較好的試驗效果。例如，首次實踐了立法“預公開”（在規(guī)章起草前，公開立法目的、法律依據(jù)以及相關的背景材料等），使公眾參與貫穿到立法中的立項、起草、審核到出臺的全過程；首次實施了公眾意見的公開和及時反饋，使立法過程公開、透明；創(chuàng)造性地組織了“公眾論證會”聽取公眾意見，開拓了公眾參與新方式；充分發(fā)揮社會團體的作用，使公眾意見經過篩選，更為理智、更為集中并更具代表性；嘗試設立立法電子卷宗，利用電子技術創(chuàng)造公眾參與的新平臺。

　　這是我市首次系統(tǒng)地、完整地實施公眾參與行政立法的全過程，較大地激發(fā)了我誦社會團體、自治組織和一般公眾參與政府行政立法的熱情，是我市立法機制改革的轉折點，并為統(tǒng)一規(guī)范的制定和實施積累了實踐經驗、提供了實證素材。

　　二、建章立制，系統(tǒng)規(guī)范公眾參與行政立法工作機制

　　通過立法試驗，使我們認識到，必須將公眾參與行政立法制度化、規(guī)范化，有序化，才能將公眾參與落到實處。我辦在試驗項目基礎上，及時總結經驗做法，參考國內外相關法律制度，結合我市實際情況起草出臺了《廣州市規(guī)章制定公眾參與辦法》，對公眾參與立法進行了全面系統(tǒng)的規(guī)范。《辦法》破解了當前公眾參與行政立法的許多難題，建立了一套貫穿我市行政立法全過程的公眾參與機制和制度，開創(chuàng)了以公眾參與為核心的行政立法新模式。

　　（一）通過三個“廣泛”，充分保障公眾參與的權利。第一，公眾的范圍廣泛，對可參與我市立法的公眾的資格沒有限制。第二，適用范圍廣泛，凡是我市制定的規(guī)章以及政府承擔的地方性法規(guī)的制定工作，都必須征求公眾意見。第三，公眾參與規(guī)章制定的環(huán)節(jié)廣泛，突破性地將公眾參與貫徹至規(guī)章的立項（含立、改、廢）和實施階段，保證最大程度、最大范圍的公眾參與。 #p#分頁標題#e#

　　（二）通過“五個突破”，創(chuàng)設制度，使公眾參與立法具備較高的可操作性。一是首次明確要求今后各規(guī)章起草部門必須通過網站、媒體等多種方式發(fā)布征求意見的公告，為公眾參與提供明確的指引，有助于公眾詳細了解立法情況，提高公眾參與的有效性。二是首次明確要求在立法的全過程公開公眾意見，保障立法過程的公開和透明，有利于公眾監(jiān)督政府的立法行為。三是首次整合了征求公眾意見的方式，規(guī)定公眾座談會為規(guī)章制定的必經程序，創(chuàng)設了開放式聽取意見這一新形式。四是首次建立了公眾意見的及時反饋制度，防止個別行政機關操縱聽取意見的進程，而且可以極大地激發(fā)公眾參與熱情，更好地體現(xiàn)民意，實現(xiàn)科學決策。五是首創(chuàng)了電子卷宗的概念，通過動態(tài)的和開放的立法檔案，實時記錄公眾參與的全過程，為公眾參與提供新的平臺。

　　（三）賦予公眾參與行政立法強制性，強化公眾參與行政立法工作。公眾參與是規(guī)章制定的必經程序，規(guī)章起草部門如未組織公眾參與工作的，市政府法制機構有權將規(guī)章送審稿退回起草部門并要求其依照本辦法重新組織公眾參與工作。市政府法制機構在規(guī)章草案提請市政府常務會議或者全體會議討論時應附公眾參與情況的說明，使公眾參與的有關材料成為提交審議的法定文件。

　　三、抓好落實，公眾參與行政立法工作初見成效

　　公眾參與規(guī)章制定的規(guī)定公布后，我辦加大宣傳力度，積極組織實施。在行政立法中，吸收公眾參與，增強立法的公開性和公正性，促進立法質量的提高。

　　（一）加大宣傳力度，營造良好的社會氛圍。《廣州市規(guī)章制定公眾參與辦法》出臺后，我市及時通過新聞媒體等各種途徑向社會各界宣傳介紹《辦法》。《人民日報》、《法制日報》等國內20多家媒體都對此進行了相關報道并給予了積極的評價。通過宣傳教育，使社會公眾了解《辦法》的相關規(guī)定，知悉自身參與行政立法的法定權利，為《辦法》的實施奠定廣泛的群眾基礎和營造良好的社會氛圍。

　　（二）組織動員，明確職責。我辦通過召集市直各機關等規(guī)章起草部門舉辦培訓講座，對《辦法》的立法思路、主要內容以及如何開展公眾參與等進行詳細說明，使各部門明確在行政立法過程中擴大公眾參與的具體要求和職責；通過對《辦法》的貫徹實施進行動員，從思想、組織、人員各方面為《辦法》的實施提供條件和保障。

　　（三）加強指導，切實做好監(jiān)督工作。自今年1月1日《辦法》實施以來，在我市所有行政立法項目中，包括我辦承擔的以及其他規(guī)章起草部門承擔的立法項目，都嚴格貫徹《辦法》的要求。我辦還派員參加各起草部門組織的公眾立法座談會、依法要求起草部門上報的立法項目提供公眾參與情況書面說明等方式，對各部門開展公眾參與工作給予及時指導和監(jiān)督。今年我辦經辦的市政府規(guī)章制定計劃正式項目13個，地方性法規(guī)起草、送審項目3個，均嚴格按照《辦法》的規(guī)定履行了公眾參與程序。其中，《廣州市養(yǎng)犬管理條例》、《廣州市城市管理綜合執(zhí)法條例》、《廣州市房屋安全管理條例》、《廣州市再生資源回收利用規(guī)定》等公眾較為關注的項目的公眾參與情況較為理想，公眾意見的數(shù)量和質量都較高。例如，在起草制定《廣州市養(yǎng)犬管理條例》過程中，我辦會同起草單位市公安局，嚴格按照規(guī)定實施公眾參與程序。在項目起草階段，通過網上發(fā)布公告方式，共收集公眾信函、建議書1300余件，意見和建議3700多條，以及網絡意見264條；通過召開職能部門座談會、公眾代表座談會和專家論證會，共收集整理意見113條。在草案審查階段，共收集匯總全市70余家單位意見100余條以及網絡意見22條。對于各種形式反饋回來的公眾意見，我辦及起草部門都進行歸納、梳理、匯總，并組織立法研討會，逐一研究分析，對存在分歧的重點問題進行專題協(xié)調，統(tǒng)一認識，作出慎重的處理意見，確實保障了公眾參與的權利。對兩個階段的公眾參與過程、公眾主要意見及其處理情況進行整理，并形成書面說明。 #p#分頁標題#e#

　　經過實踐，我市公眾參與行政立法取得了初步成效：一是豐富了公民有序政治參與的民主形式，公眾參與行政立法已經和價格聽證、規(guī)劃參與等成為目前我市公民有序政治參與的主要方式。二是進一步完善了公眾參與、專家咨詢、集體決定相結合的行政決策機制，促進政府科學決策、民主決策、依法決策。三是有效防止了部門利益法制化，防止部門以立法為名、與民爭利，使權力運行得到有效監(jiān)督。

　　四、繼續(xù)完善，進一步擴大公眾有序參與行政立法

　　雖然我市擴大公眾有序參與行政立法工作取得了成效，但是作為一項創(chuàng)新性的制度，在實施過程中也暴露出了一些問題，例如公眾參與途徑有限、公眾意見的反饋不夠公開及時、電子卷宗的建設進展較慢等。

　　為進一步貫徹落實胡錦濤總書記“6.25”講話精神，不斷完善我市公眾有序參與行政立法，我辦將重點做好以下五個方面的工作：

　　（一）擴大公眾參與方式，拓展公眾參與途徑。網絡、信函、電話、座談會、公眾論證會等公眾參與的方式，各有優(yōu)劣，要進一步根據(jù)便民、高效、公開的原則，綜合選擇多種方式，為公眾參與創(chuàng)造條件。在沿用已有的公眾參與方式的同時，要探索和嘗試新的方式，如公共調查、網絡論壇等，拓展公眾參與的途徑。

　　（二）完善公眾意見的評價、反饋機制。一是提高公眾意見采納的公正性和公開性，對于所有的公眾意見，應一視同仁，注意克服偏重政府部門或利益團體意見的傾向；二是建立客觀科學的公眾意見評價機制，對于征集回來的公眾意見，要制定科學和客觀的處理標準；三是完善公眾意見的反饋機制，包括反饋方式的選擇、建立反饋時效制度等。

　　（三）推進電子卷宗的建設工作。電子卷宗的建設是目前公眾參與行政立法工作較為薄弱的環(huán)節(jié)，有待加強。在總結實踐經驗的基礎上，進一步明確電子卷宗建設中的信息的篩選、標準化管理等問題，提高技術手段，推進電子卷宗的建設，使其成為公眾參與的主要平臺。

　　（四）建立健全配套機制，全面推進制度實施。建立健全并嚴格實行立法信息和資料公開制度，除法律特別規(guī)定應予保密的外,應通過多樣化的形式使公眾及時全面了解立法的主要根據(jù)、背景資料、擬訂立法案的主題等有關信息和資料，以及探討如何建立公眾參與的激勵機制、保障機制等。

　　（五）強化監(jiān)督，保障落實。我辦將繼續(xù)加強對公眾參與行政立法實施情況的監(jiān)督，對于不符合公眾參與規(guī)定的規(guī)章草案，堅決退回，并要求起草部門重新組織公眾參與工作。

　　公眾參與行政立法，是擴大公民有序政治參與的必然要求。我辦將進一步完善公眾參與行政立法的機制和制度，擴大公眾參與程度，保障公民的知情權、參與權、表達權和監(jiān)督權，推進行政決策科學化、民主化，促進依法行政，建設法治政府。（廣州市人民政府法制辦公室）?