第十三條 集體所有的草原或者依法確定給集體經(jīng)濟(jì)組織使用的國家所有的草原，可以由本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的家庭或者聯(lián)戶承包經(jīng)營。

　　在草原承包經(jīng)營期內(nèi)，不得對承包經(jīng)營者使用的草原進(jìn)行調(diào)整；個別確需適當(dāng)調(diào)整的，必須經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村（牧）民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村（牧）民代表的同意，并報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和縣級人民政府草原行政主管部門批準(zhǔn)。

　　集體所有的草原或者依法確定給集體經(jīng)濟(jì)組織使用的國家所有的草原由本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個人承包經(jīng)營的，必須經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村（牧）民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村（牧）民代表的同意，并報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準(zhǔn)。

　　【釋義】本條是關(guān)于集體所有的草原和確定給集體使用的國有草原承包經(jīng)營權(quán)的規(guī)定。本條規(guī)定是草原法修改新增加的內(nèi)容，也是修改的主要內(nèi)容。

　　畜牧業(yè)是農(nóng)（牧）民增收的重要途徑，草原保護(hù)、建設(shè)是畜牧業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵性、基礎(chǔ)性工作，只有通過建立、完善草原家庭承包經(jīng)營責(zé)任制，才能發(fā)揮農(nóng)（牧）民保護(hù)、建設(shè)草原的主體作用。目前草原承包經(jīng)營責(zé)任制深入推進(jìn)，全國已承包草原30多億畝，約占可利用草原面積的70％。草原承包經(jīng)營權(quán)，是通過草原承包關(guān)系轉(zhuǎn)移到承包者手中，但草原的所有權(quán)仍然屬于國家所有或者集體所有。能夠承包經(jīng)營的草原，必須是集體經(jīng)濟(jì)組織所有的草原或者確定給集體經(jīng)濟(jì)組織使用的國有草原。也就是說，承包經(jīng)營權(quán)存在的前提，必須是集體經(jīng)濟(jì)組織擁有草原的所有權(quán)或享有國有草原的使用權(quán)，沒有這個前提存在，也就談不上草原的承包經(jīng)營權(quán)。本條對草原的承包經(jīng)營規(guī)定了兩種情形：

　　一、草原由集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的家庭或者聯(lián)戶承包經(jīng)營

　　1．集體所有的草原或者依法確定給集體經(jīng)濟(jì)組織使用的國家所有的草原，可以由本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的家庭或者聯(lián)戶承包經(jīng)營。即只要是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織中的成員，其對集體所有的草原和依法確定給集體經(jīng)濟(jì)組織使用的國家所有的草原都享有法定的權(quán)益，都有權(quán)依法承包由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)包的草原。任何組織和個人不得剝奪或者非法限制農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員承包草原的權(quán)利。這是草原承包中為法律所確定的應(yīng)當(dāng)遵循的重要原則。承包集體所有的草原或者依法確定給集體經(jīng)濟(jì)組織使用的國家所有的草原的主體是集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的家庭或者聯(lián)戶，也就是說一家一戶或者兩家以上聯(lián)戶才有權(quán)承包草原，家庭內(nèi)部個別成員無此權(quán)利。

　　2．在草原承包經(jīng)營期內(nèi)，不得對承包經(jīng)營者使用的草原進(jìn)行調(diào)整體現(xiàn)了我黨對農(nóng)（牧）民的一貫政策。賦予農(nóng)（牧）民長期而有保障的草原使用權(quán)，保持農(nóng)村集體草原承包關(guān)系的長期穩(wěn)定，與我國一貫的農(nóng)村土地使用政策是相符合的。我國大部分草原地區(qū)經(jīng)濟(jì)還比較落后，在相當(dāng)長的時期內(nèi)，草原不僅是農(nóng)（牧）民的基本生產(chǎn)資料，而且是農(nóng)（牧）民最主要的生活來源。但是，目前一些地方對承包草原的調(diào)整較為頻繁，不少地方幾年進(jìn)行一次小調(diào)整，有的村甚至把已承包到戶的草原全部打亂重新發(fā)包，不利于草原承包關(guān)系的穩(wěn)定。此外，隨意調(diào)整草原承包關(guān)系，也不利于農(nóng)（牧）民對草原的長期投入，容易造成短期效應(yīng)，是對草原生產(chǎn)力的破壞。還有的草原發(fā)包方利用調(diào)整草原提高承包費(fèi)，增加農(nóng)（牧）民負(fù)擔(dān)。因此，在法律中明確規(guī)定在草原承包經(jīng)營期內(nèi)不得對承包經(jīng)營者使用的草原進(jìn)行調(diào)整，目的就是維護(hù)草原承包關(guān)系的長期穩(wěn)定，給農(nóng)（牧）民吃一顆定心丸。

　　同時也應(yīng)當(dāng)看到，草原的承包期為30年至5O年，在這樣長的承包期內(nèi)。農(nóng)村的情況會發(fā)生很大的變化，完全不允許調(diào)整承包草原也難以做到。如果出現(xiàn)個別農(nóng)戶因自然災(zāi)害嚴(yán)重毀損承包草原、承包草原被依法征用占用、人口增減導(dǎo)致人地矛盾突出等特殊情形、仍然不允許對承包草原進(jìn)行調(diào)整，將使一部分農(nóng)（牧）民失去草原，在目前農(nóng)村的社會保障制度尚不健全、實(shí)現(xiàn)非農(nóng)就業(yè)尚有困難的情況下，將使這部分農(nóng)（牧）民失去最基本的生活來源，既有悖社會公平，也不利于社會穩(wěn)定。因此，在草原承包“大穩(wěn)定”的前提下。可以作“小調(diào)整”。應(yīng)當(dāng)允許按照法律規(guī)定的程序?qū)€別承包戶承包的草原進(jìn)行必要的調(diào)整。因此，本條第二款明確規(guī)定，“對別確需適當(dāng)調(diào)整的，必須經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村（牧）民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村（牧）民代表的同意，并報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和縣級人民政府草原行政主管部門批準(zhǔn)。”本款所指的“確需適當(dāng)調(diào)整”的情形，主要包括以下幾個方面：（1）部分農(nóng)戶因自然災(zāi)害嚴(yán)重毀損承包草原的；（2）部分農(nóng)戶的草原被征收或者用于鄉(xiāng)村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)，喪失草原的農(nóng)戶要求繼續(xù)承包草原的；（3）人地矛盾突出的。關(guān)于人地矛盾突出的，一般是指因出生、婚嫁、戶口遷移等原因?qū)е氯丝谧兓容^大，新增人口比較多，而新增人口沒有草原可以承包，又沒有其他生活來源的，在這種情況下，允許在個別承包經(jīng)營者之間適當(dāng)進(jìn)行調(diào)整。

　　3．對承包草原的調(diào)整應(yīng)當(dāng)經(jīng)過一定的法定程序。本條第二款規(guī)定的法定程序是：“必須經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村（牧）民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村（牧）民代表的同意，并報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和縣級人民政府草原行政主管部門批準(zhǔn)。”這樣規(guī)定是為了體現(xiàn)多數(shù)農(nóng)（牧）民的意愿，防止隨意調(diào)整承包草原。“村（牧）民會議”是村（牧）民集體討論決定涉及全村村（牧）民利益問題的一種組織形式，是村（牧）民行使自治權(quán)的根本途徑。根據(jù)村民委員會組織法的規(guī)定，村民會議由本村18周歲以上的村民組成。為了在草原承包過程中體現(xiàn)村民自治的基本原則，體現(xiàn)大多數(shù)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的意志，承包方案的調(diào)整必須經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織村（牧）民會議的三分之二以上成員或三分之二以上村（牧）民代表同意。同時，承包經(jīng)營方案的調(diào)整還必須報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和縣級人民政府草原行政主管部門批準(zhǔn)，否則該承包方案的調(diào)整不能生效。

　　二、草原由本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個人承包經(jīng)營

　　集體所有的草原或者依法確定給集體經(jīng)濟(jì)組織使用的國家所有的草原除可以由本集體經(jīng)濟(jì)組織成員承包外，還可以由本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個人承包經(jīng)營。集體經(jīng)濟(jì)組織外的單位或者個人承包經(jīng)營草原的，也要經(jīng)過一定的程序。按照本條第三款的規(guī)定：“集體所有的草原或者依法確定給集體經(jīng)濟(jì)組織使用的國家所有的草原由本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個人承包經(jīng)營的，必須經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村（牧）民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村（牧）民代表的同意，并報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準(zhǔn)。”本款規(guī)定的目的主要是確保本集體經(jīng)濟(jì)組織所有成員的利益，防止個別人員對農(nóng)牧民集體所有的草原所有權(quán)和國有草原使用權(quán)的侵害。