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土地儲備制度造成土地供求緊張
土地儲備制度造成土地供求緊張不應與民 www.soufun.com 房地產門戶-搜房網 2008年07月04日09:15 來源：東方早報 ? [提要]在全國幾乎所有的大中城市，政府通過事先征收國有企業或者集體經濟組織的土地，建立土地儲備中心，擇機掛牌出讓的土地儲備制度。近年來由于政府征收征用土地而造成的糾紛不斷增多，究其原因政府把土地儲備看作是房地產宏觀調控的杠桿，試圖借助于土地供給市場，落實政府的城市規劃和房地產宏觀調控政策。 在全國幾乎所有的大中城市，政府通過事先征收國有企業或者集體經濟組織的土地，建立土地儲備中心，形成了政府儲備土地，擇機掛牌出讓的土地儲備制度。現在看來，這項制度的合理性與合法性值得探討。 近年來由于政府征收征用土地而造成的糾紛不斷增多，究其原因就在于，政府把土地儲備看作是房地產宏觀調控的杠桿，試圖借助于土地供給市場，落實政府的城市規劃和房地產宏觀調控政策。但這樣做既不符合經濟規律，同時也不具有合法性。 從經濟的角度來看，土地儲備制度帶來的一個實際后果是，在土地供給相對緊張的情況下，政府利用行政權力，事先將單位使用的國有土地或者擁有的集體所有土地征收或者征用，再根據市場供求關系，通過招標、拍賣等方式，賺取土地差價。這種與民爭利的行為，損害了土地所有權人或者使用權人的利益，同時又在客觀上造成了土地供求關系緊張，增加了房地產開發商的用地成本。 根據我國《物權法》第42條的規定，“為了公共利益的需要，依照法律規定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產”。這一規定具有兩個實質性要件，一是征收土地必須是“為了公共利益的需要”；二是“依照法律規定的權限和程序”。事實上，土地儲備既沒有明確的法律規定，同時也很難判定是否為了公共利益的需要。從立法的角度來分析，“為了公共利益的需要”只能體現在具體的法律關系中。由于政府提前征收土地，建立土地儲備制度，從而割斷了房地產開發法律關系，使得土地征收階段很難體現“公共利益的需要”。 公共利益在學術上有不同的理解，但是公共利益必須具有合法性、普遍性、合理性卻是不爭的事實。所謂合法性是指公共利益只有在法律明確規定的情況下才能成立；所謂普遍性是指在公共利益所在社區范圍內，得到居民的普遍認同才有效力；所謂合理性是指公共利益必須大于為追求公共利益而“損害或者犧牲”的個人利益，合理性不僅僅是指經濟上的合理性，還包括環境保護、文物古跡保護、人文傳統保護的合理性等。公共利益只有在具體的法律關系中才能體現出來，也只能在具體的法律關系中得以檢驗。在尚未確定土地用途的情況下，政府土地儲備機關大量征收土地，根本無法判斷是否為了公共利益的需要。假如政府出面征收土地，目的是為了降低開發商的土地成本，或者是為了增加政府的財政收入，那么，這樣的土地儲備制度就不是“為了公共利益的需要”。所以，我們在討論這一問題的時候，必須把房地產法律關系作為一個系統的不可分割的法律關系，根據法律關系的性質確定“公共利益”存在與否。 筆者多次強調，房地產開發中必須堅持城市規劃的民主化、房地產開發的市場化、政府行為的中立化原則。城市社區的發展，必須充分征求社區居民的意見，城市規劃的制定或者修改，必須按照民主的原則提請人大審查批準。城市規劃一旦經過法定程序批準之后，政府應當保持中立，不應參與城市房地產開發，與民爭利。社區居民可以根據城市規劃的要求，自主建房或者合作建房，開發商也可以按照市場化的原則，與城市居民簽訂房地產開發協議，并且嚴格按照雙方的協議進行房屋拆遷和城市房地產開發。如果出現了所謂的“釘子戶”現象，那么，開發商應當在遵循公平原則基礎上，與“釘子戶”進行平等協商。如果協商不成，開發商要么放棄開發項目，要么修改房地產開發規劃，但是絕對不能動用行政權力，實現商業目的，更不能動用黑社會性質組織，制造惡性刑事犯罪案件。 前些年，為了培育房地產市場，增加城市商品房供給，政府直接或者間接參與了房地產市場開發。現在看來，這樣的制度設計弊大于利，政府不但與民爭利，損害了城市居民的合法利益；而且由于政府在房地產開發過程中，不當地使用行政權力，從而降低了政府的公信力。所以，要想徹底理順城市房地產法律關系，政府必須首先從房地產市場中脫身，不能既當裁判員又當運動員，更不能與房地產開發商沆瀣一氣，損害城市居民的切身利益。建議立法機關本著公平公正的原則，重新審視這一當前政府參與市場經營的法律制度。 ?
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