第二十六條 承包期內，發包方不得收回承包地。

　　承包期內，承包方全家遷入小城鎮落戶的，應當按照承包方的意愿，保留其土地承包經營權或者允許其依法進行土地承包經營權流轉。

　　承包期內，承包方全家遷入設區的市，轉為非農業戶口的，應當將承包的耕地和草地交回發包方。承包方不交回的，發包方可以收回承包的耕地和草地。

　　承包期內，承包方交回承包地或者發包方依法收回承包地時，承包方對其在承包地上投入而提高土地生產能力的，有權獲得相應的補償。

　　【釋義】 本條是關于承包地能否收回的規定。

　　本法的指導思想和立法宗旨是以憲法為依據，全面準確地貫徹落實黨的十五屆三中全會的決定精神，穩定和完善以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，賦予農民長期而有保障的土地使用權，維護農村土地承包當事人的合法權益，促進農業、農村經濟發展和農村社會穩定。其中，賦予農民長期而有保障的土地使用權，維護農村土地承包關系的長期穩定，是制定農村土地承包法的一個重要指導思想。其原因在于我國農村人多地少，大部分地區經濟還比較落后，二、三次產業不夠發達，大多數農民難以實現非農就業，仍然從事農業生產，農民對土地的依賴性較強，在相當長的時期內，土地仍是農民的基本生產資料和最主要的生活來源，因此，必須保持土地承包關系的長期穩定，不得隨意收回和調整承包地。本條和第27條就是對能否收回和調整承包地的具體規定。

　　本條第1款規定：“承包期內，發包方不得收回承包地。”這一規定對穩定土地承包關系具有重要意義。根據這一規定，除法律對承包地的收回有特別規定外，在承包期內，無論承包方發生什么樣的變化，只要作為承包方的家庭還存在，發包方都不得收回承包地。如承包方家庭中的一人或者數人死亡的；子女升學、參軍或者在城市就業的；婦女結婚，在新居住地未取得承包地的；承包方在農村從事各種非農產業的；承包方進城務工的等，只要作為承包方的農戶家庭沒有消亡，發包方都不得收回其承包地。但因承包人死亡，承包經營的家庭消亡的，為避免已有承包地的承包方的繼承人因繼承而獲得兩份承包地，允許發包方收回承包的耕地和草地。

　　隨著我國城鄉經濟結構的調整和城鎮化的發展，農村剩余勞動力向城鎮的轉移會不斷增加，對于承包方全家離開農村，遷入小城鎮或者設區的市，轉為非農業戶口的，其承包地能否收回的問題，本條第2款和第3款區別不同的情況分別做了規定，以避免發包方隨意收回承包地。

　　本法所稱的“小城鎮”，包括縣級市市區、縣人民政府駐地鎮和其他建制鎮。關于承包方全家遷入小城鎮落戶，其承包地能否收回的問題，中央有關文件曾指出，要積極探索適合小城鎮特點的社會保障制度。對進鎮落戶的農民，可根據本人意愿，保留其承包土地的經營權，也允許依法有償轉讓。這一規定是從我國當前加快小城鎮健康發展的政策出發的。在此之前，黨的十五屆三中全會的有關決定曾指出，發展小城鎮，是帶動農村經濟和社會發展的一個大戰略，有利于鄉鎮企業相對集中，更大規模地轉移農業富余勞動力，避免向大中城市盲目流動，有利于提高農民素質，改善生活質量，也有利于擴大內需，推動國民經濟更快增長。根據這一精神，國家制定和完善了促進小城鎮健康發展的政策措施，加快了小城鎮戶籍管理制度的改革。為促進小城鎮的健康發展，鼓勵農民進入小城鎮，自1997年開始試點，到2001年正式在全國推行的小城鎮戶籍管理制度改革，從允許一定條件的城鎮暫住人口正式取得城鎮戶口，演變到基本解除對小城鎮的遷移限制。這一改革在全國2萬多個小城鎮推行，小城鎮居民基本實現了遷徙自由。從目前我國發展小城鎮的政策出發，對承包方全家遷入小城鎮落戶的，如果允許收回其承包的土地，將會影響農民進入小城鎮的積極性，使其產生后顧之憂，不利于實現我國加快城鎮化進程的政策目標。

　　同時，對這一問題，還應當考慮到農民遷入小城鎮后的社會保障問題。目前，我國的社會保障制度還不夠健全和完善，特別是在小城鎮，由于各地的社會經濟發展不平衡，大部分地區經濟還比較落后，許多小城鎮還沒有建立城市居民最低生活保障等社會保障制度。在這種情況下，進入小城鎮落戶的農民一旦失去非農職業或者生活來源，那么他在農村享有的土地承包經營權仍將是其基本的生活保障。針對我國目前小城鎮的社會經濟發展狀況，本條第2款規定：“承包期內，承包方全家遷入小城鎮落戶的，應當按照承包方的意愿，保留其土地承包經營權或者允許其依法進行土地承包經營權流轉。”本款這樣規定也是對實踐做法的承認和肯定，例如在貴州省湄潭縣，該縣在2000年年初開始戶籍改革，放開縣城戶籍，農民在縣城有居所和穩定生活來源的，可以辦理縣城戶口。至2001年11月份，縣城共增加人口17000人，他們多從事打工、賣菜、蹬三輪車等工作。這些人承包的耕地和林地都沒有收回，可以自己回去管理，也可以轉包給其他人或者委托其親友代管。

　　根據本款的規定，承包方全家遷入小城鎮落戶，轉為非農業戶口的，應當按照承包方的意愿，保留其土地承包經營權，并按照農業生產季節回來耕作；也允許承包方依法將土地承包經營權采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式進行流轉。當然，如果承包方自愿將承包地交回發包方，也是允許的。

　　隨著工業化進程，有一部分農村剩余勞動力向設區的城市轉移，目前全家進城落戶的人數較少，以后隨著社會經濟的發展和城市戶口的逐步放開會有所增加。如2001年8月，河北省省會石家莊市宣布，凡在石家莊工作半年以上的外地人都可以落戶石家莊。承包方全家遷入設區的市，轉為非農業戶口的，他們已經不屬于農村集體經濟組織的成員，不宜再享有在農村作為生產生活基本保障的土地承包經營權。同時，相對于小城鎮而言，在設區的市，社會保障制度比較健全，承包方即使失去了穩定的職業或者收入來源，一般也可以享受到城市居民最低生活保障等社會保障。如果允許承包方保留其承包地，就會使其既享有土地承包經營權，又享有城市社會保障，有悖社會公平。此外，在設區的市，就業機會相對較多，承包方可以通過多種渠道實現非農就業，獲得生活保障，其在農村享有的土地承包經營權所具有的基本生活保障的功能大大弱化。而在我國農村，由于人多地少，大部分地區存在人地矛盾。為緩解農村人地矛盾，發展農村經濟，在這種情況下，承包方應當將其承包的土地交回發包方，使留在農村的農民有較多的土地耕種。因此，本條第3款規定：“承包期內，承包方全家遷入設區的市，轉為非農業戶口的，應當將承包的耕地和草地交回發包方。承包方不交回的，發包方可以收回承包的耕地和草地。”根據本條的規定，承包方全家遷入設區的市，轉為非農業戶口的，應當主動將承包的耕地和草地交回發包方，承包方不交回的，發包方可以收回承包的耕地和草地。交回的耕地和草地，應當用于調整承包土地或者承包給新增人口。

　　需要說明的是，承包方應當交回的承包地僅指耕地和草地，并不包括林地，這是因為林地的承包經營與耕地、草地的承包經營相比有其特殊性。林業生產經營周期和承包期比較長，投入大，收益慢，風險大。穩定林地承包經營權，有利于調動承包方植樹造林的積極性，防止亂砍濫伐，保護生態環境。因此，對林地承包經營權不適用耕地和草地有關收回的規定，即使承包方全家遷入設區的市，轉為非農業戶口的，其承包的林地也不應當收回，而應當按照承包方的意愿，保留其林地承包經營權或者允許其依法進行林地承包經營權流轉。

　　為使承包方在交回承包地或者發包方依法收回承包地時，對承包方已向承包地的資產投入得到補償，本條第4款規定：“承包期內，承包方交回承包地或者發包方依法收回承包地時，承包方對其在承包地上投入而提高土地生產能力的，有權獲得相應的補償。”如承包方對鹽堿度較高的土地或者荒漠化的土地進行治理，使其成為較為肥沃的土地，在交回承包地時，發包方應當對承包方因治理土地而付出的投入給予相應的經濟補償。