第四十六條 荒山、荒溝、荒丘、荒灘等可以直接通過(guò)招標(biāo)、拍賣(mài)、公開(kāi)協(xié)商等實(shí)行承包經(jīng)營(yíng)，也可以將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)折股分給本集體經(jīng)濟(jì)組織成員后，再實(shí)行承包經(jīng)營(yíng)或者股份合作經(jīng)營(yíng)。

　　承包荒山、荒溝、荒丘、荒灘的，應(yīng)當(dāng)遵守其他有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定,防止水土流失，保護(hù)生態(tài)環(huán)境。

　　【釋義】 本條是關(guān)于對(duì)四荒等土地承包經(jīng)營(yíng)方式的規(guī)定。

　　對(duì)荒山、荒溝、荒丘、荒灘等土地的承包方式靈活多樣，可以直接通過(guò)向社會(huì)公開(kāi)招標(biāo)、拍賣(mài)、公開(kāi)協(xié)商等方式進(jìn)行，也可以在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部，將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)折股分給本集體經(jīng)濟(jì)組織成員后，再實(shí)行承包經(jīng)營(yíng)或者股份合作經(jīng)營(yíng)。

　　由于耕地對(duì)我國(guó)農(nóng)民有福利和社會(huì)保障的作用，而以“四荒”為代表的土地資源在這方面的功能要小得多，因此國(guó)家對(duì)耕地的經(jīng)營(yíng)體制比非耕地慎重得多，在“四荒”的開(kāi)發(fā)治理上更傾向于社會(huì)效益，政策比較靈活。如1996年中央有關(guān)文件指出，土地承包期延長(zhǎng)30年，開(kāi)發(fā)“四荒”的承包期可以更長(zhǎng)一些，這是穩(wěn)定承包經(jīng)營(yíng)的重大政策。在治理和開(kāi)發(fā)“四荒”的形式問(wèn)題上，指出，治理和開(kāi)發(fā)農(nóng)村集體所有的“四荒”，應(yīng)根據(jù)群眾的意愿和當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，實(shí)行家庭或聯(lián)戶(hù)承包、租賃、股份合作、拍賣(mài)使用權(quán)等多種方式。哪種方式有利于調(diào)動(dòng)群眾積極性，有利于保持水土，有利于發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)，就采用哪種方式，切忌“一刀切”。 1998年中央有關(guān)文件明確，允許打破行政界限，允許不同經(jīng)濟(jì)成分主體購(gòu)買(mǎi)“四荒”使用權(quán)；允許購(gòu)買(mǎi)使用權(quán)的經(jīng)濟(jì)主體按照股份制、股份合作制等新的形式經(jīng)營(yíng)“四荒”土地。在政策的指導(dǎo)下，以公開(kāi)招標(biāo)、拍賣(mài)為主要形式的“四荒”承包在全國(guó)快速?gòu)V泛的推開(kāi)。比較家庭承包制，“四荒”地的公開(kāi)招標(biāo)拍賣(mài)將所有權(quán)與使用權(quán)劃分得更為清楚，“四荒”承包者對(duì)土地享有更為完善的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)、受益權(quán)和讓渡權(quán)。具體體現(xiàn)為： (1）購(gòu)買(mǎi)“四荒”的期限由當(dāng)事人雙方議定，一般為50年，期限較長(zhǎng)； (2）購(gòu)荒者一次性買(mǎi)斷一定時(shí)期的對(duì)“四荒”的使用權(quán)，可以在有效期限內(nèi)對(duì)“四荒”實(shí)行轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押和繼承； (3) “四荒”作為非耕地資源，在很多方面享受優(yōu)惠政策。

　　除去以直接招標(biāo)、拍賣(mài)、公開(kāi)協(xié)商等形式實(shí)行“四荒”地的承包經(jīng)營(yíng)外，在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部，也可以將“四荒”地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)折股分給本集體經(jīng)濟(jì)組織成員后，再實(shí)行承包經(jīng)營(yíng)或者股份合作經(jīng)營(yíng)。目前，我國(guó)農(nóng)村“四荒”資源的承包形式以及發(fā)展趨勢(shì)，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同的地區(qū)，在“四荒”資源豐歉程度不同的地區(qū)，呈現(xiàn)出較大的差異性。但從總體而言，是多種形式并存。承包形式有家庭承包、聯(lián)戶(hù)承包、租賃、股份合作、招標(biāo)、拍賣(mài)等多種。各種形式各有其利，例如拍賣(mài)是對(duì)使用權(quán)的深度分割，更有利于調(diào)動(dòng)投資者開(kāi)發(fā)的積極性。但是股份合作制則有利于集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)戶(hù)的廣泛參與，利益分享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，有利于降低生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)費(fèi)用和其他成本。實(shí)踐中，在部分地方，實(shí)行以本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員人口為依據(jù)，將承包“四荒”地的經(jīng)營(yíng)權(quán)量化為股份進(jìn)行股份合作經(jīng)營(yíng)。西北部分省份由于生態(tài)脆弱，“四荒”地的開(kāi)發(fā)、治理難度較大，多采取先通過(guò)集體經(jīng)濟(jì)組織治理，再將“四荒”地承包給個(gè)人或進(jìn)行股份合作經(jīng)營(yíng)的做法。

　　本條第2款規(guī)定，承包荒山、荒溝、荒丘、荒灘的，應(yīng)當(dāng)遵守有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定，防止水土流失，保護(hù)生態(tài)環(huán)境。1996年國(guó)家有關(guān)政策明確規(guī)定，治理者對(duì)“四荒”享有治理開(kāi)發(fā)自主權(quán)。國(guó)家依法保護(hù)治理開(kāi)發(fā)“四荒”的成果和治理者的合法權(quán)益。在符合國(guó)家有關(guān)法律、法規(guī)、政策、水土保持總體規(guī)劃和治理開(kāi)發(fā)協(xié)議的前提下，允許并鼓勵(lì)治理者在保持水土和培育資源的基礎(chǔ)上，宜農(nóng)則農(nóng)，宜林則林，宜果則果，宜牧則牧，宜漁則漁，根據(jù)實(shí)際情況開(kāi)發(fā)利用“四荒”。但無(wú)論采用哪種方式治理開(kāi)發(fā)“四荒”，都必須遵守有關(guān)法律、法規(guī)和政策。不準(zhǔn)在25度以上的陡坡上開(kāi)荒種植農(nóng)作物，不準(zhǔn)破壞植被、道路和農(nóng)田水利、水土保持工程設(shè)施。不得進(jìn)行掠奪式開(kāi)發(fā)，不得將“四荒”改為非農(nóng)用途，以免造成新的水土流失，違者要按有關(guān)規(guī)定予以處罰。對(duì)違約逾期不治理開(kāi)發(fā)的，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)無(wú)償收回。同時(shí)，還提出“四荒”地拍賣(mài)、承包、租賃和股份合作的主要目的是為了治理水土流失、改善生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展。“四荒”資源治理開(kāi)發(fā)的重點(diǎn)應(yīng)放在生態(tài)建設(shè)上，根據(jù)治理水土流失的需要可以用作農(nóng)業(yè)，也可以用于造林、種草和相關(guān)的工程措施，要盡可能避免對(duì)“四荒”進(jìn)行大范圍的開(kāi)墾種田。

　　在“四荒”資源的流轉(zhuǎn)過(guò)程中始終貫穿著一個(gè)矛盾：開(kāi)發(fā)與治理的矛盾。在對(duì)“四荒”開(kāi)發(fā)與治理兩個(gè)目標(biāo)取向上，各級(jí)政府與集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)戶(hù)之間是有差異的。政府強(qiáng)調(diào)治理環(huán)境，保持水土。而后者的重點(diǎn)則在于“四荒”的開(kāi)發(fā)利用上。但從長(zhǎng)期看，治理生態(tài)環(huán)境是產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)的條件，而產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)又可以為建設(shè)生態(tài)環(huán)境提供物質(zhì)保證和技術(shù)支持。只有把治理和開(kāi)發(fā)結(jié)合起來(lái)，才能步入持續(xù)發(fā)展的道路。