第六十三條 本法實施前已經(jīng)預(yù)留機動地的，機動地面積不得超過本集體經(jīng)濟組織耕地總面積的百分之五。不足百分之五的，不得再增加機動地。

　　本法實施前未留機動地的，本法實施后不得再留機動地。

　　【釋義】 本條是對保留機動地予以限制的規(guī)定。

　　本法第28條規(guī)定，集體經(jīng)濟組織依法預(yù)留的機動地應(yīng)當(dāng)用于調(diào)整承包土地或者承包給新增人口。這里說明預(yù)留機動地的初衷在于應(yīng)對因人口變化、征用占用土地、自然災(zāi)害等各種情況而導(dǎo)致的人地矛盾問題。但實踐中這種做法往往出現(xiàn)偏差，其負(fù)面作用是不容忽視的。首先，試圖通過預(yù)留一定數(shù)量的土地就解決未來數(shù)十年中可能出現(xiàn)的人地矛盾是不切實際的。土地承包期是一段相當(dāng)長的時間，而時間越長預(yù)測其間人地矛盾發(fā)生的幾率就越困難，機動地預(yù)留就越難做到適度。第二，機動地可能帶來的收益會驅(qū)使一些地方借預(yù)留機動地與民爭利。在土地承包經(jīng)營中，既要保障農(nóng)民的合法權(quán)益又要確保地盡其利，不使資源閑置，即使是預(yù)留的機動地也必須投入生產(chǎn)，發(fā)揮效益。但實際上對預(yù)留機動地的監(jiān)管是比較困難的，作為相對弱勢一方的農(nóng)民對此往往無能為力，發(fā)包方用機動地從事經(jīng)營或向外發(fā)包，從中獲利的機會是比較大的，因此有的地方隨意擴大機動地面積，實際侵犯了農(nóng)民利益。為糾正這種錯誤做法，國家有關(guān)文件曾多次強調(diào)要控制機動地比例，并明確指出預(yù)留機動地不得超過耕地總面積5%的限度。目前在已基本完成的第二輪土地承包中，預(yù)留機動地總體沒有超過政策限定的比例。（據(jù)統(tǒng)計，全國預(yù)留機動地總面積只占耕地面積的1.9%. ）但仍有一些地方預(yù)留機動地超過政策限度，需要糾正。為維護(hù)廣大農(nóng)民群眾的合法權(quán)益，體現(xiàn)國家意志的權(quán)威性和穩(wěn)定性，本法將國家有關(guān)政策規(guī)定上升為法律，在本條第1款首先做出如下規(guī)定：“本法實施前已經(jīng)預(yù)留機動地的，機動地面積不得超過本集體經(jīng)濟組織耕地總面積的百分之五。”

　　實際情況表明，僅僅規(guī)定一個5%的上限，還不足以從根本上解決機動地問題。即使預(yù)留機動地總量始終未超過國家規(guī)定的5%的上限，但如果發(fā)包方通過收回或調(diào)整承包地，逐次擴大機動地面積，就同樣會影響土地承包的穩(wěn)定性，損害農(nóng)民群眾的合法權(quán)益。本法對收回和調(diào)整承包地都做了嚴(yán)格的限制性規(guī)定。

　　本法第26條規(guī)定：“承包期內(nèi)，發(fā)包方不得收回承包地。” “承包期內(nèi)，承包方全家遷入小城鎮(zhèn)落戶的，應(yīng)當(dāng)按照承包方的意愿，保留其土地承包經(jīng)營權(quán)或者允許其依法進(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。” “承包期內(nèi)，承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，應(yīng)當(dāng)將承包的耕地和草地交回發(fā)包方。承包方不交回的，發(fā)包方可以收回承包的耕地和草地。”

　　該條首先在第1款中明確規(guī)定承包期內(nèi)原則上不得收回承包地。進(jìn)而在第2款和第3款中就實際生活中容易出現(xiàn)的兩種特殊情況，對發(fā)包方是否可以收回承包地的問題分別做了具體的規(guī)定。第2款是說，在承包期內(nèi)，如果承包方全家只是遷入小城鎮(zhèn)落戶，則應(yīng)由承包方自己選擇保留或流轉(zhuǎn)其土地承包經(jīng)營權(quán)。也就是說，在這種情況下發(fā)包方不得違背農(nóng)民意愿，收回承包地。第3款是說，在承包期內(nèi)，如果承包方全家遷入的是設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口，那么承包方才有義務(wù)交回承包的耕地和草地。只有在這種情況下，承包方應(yīng)當(dāng)交回卻拒不交回時，發(fā)包方才有權(quán)收回承包的耕地和草地。可見，本法只允許在第26條第3款規(guī)定的特殊情況下收回農(nóng)民承包的耕地和草地，實際已禁止在承包工作完成后再通過收回承包地的方式擴大機動地的做法。

　　本法第27條規(guī)定：“承包期內(nèi)，發(fā)包方不得調(diào)整承包地。” “承包期內(nèi)，因自然災(zāi)害嚴(yán)重毀損承包地等特殊情形對個別農(nóng)戶之間承包的耕地和草地需要適當(dāng)調(diào)整的，必須經(jīng)本集體經(jīng)濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和縣級人民政府農(nóng)業(yè)等行政主管部門批準(zhǔn)。承包合同中約定不得調(diào)整的，按照其約定。”

　　該條第1款是說原則上承包期內(nèi)不允許調(diào)整承包地；第2款給出了例外情況，但可以適用這一例外規(guī)定必須嚴(yán)格符合本款規(guī)定的一系列要件，包括：(1)調(diào)整事由僅限于自然災(zāi)害嚴(yán)重毀損承包地等特殊情形；(2)調(diào)整范圍僅限于個別農(nóng)戶之間；(3)調(diào)整對象僅限于農(nóng)戶承包的耕地和草地；(4)調(diào)整程序必須符合有關(guān)法律的規(guī)定。同時，可以調(diào)整的前提還包括不得違反承包合同中的有關(guān)約定，如果承包合同中約定不得調(diào)整，則必須信守合同，不得違約調(diào)整。可見，本法第27條的規(guī)定實際已禁止了在承包工作完成后再行調(diào)整承包地以擴大機動地的做法。

　　除不得通過收回和調(diào)整承包地而擴大機動地之外，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織也不得通過土地整理的方式再增加機動地。因此，本條第1款對本法實施前已經(jīng)預(yù)留機動地的進(jìn)一步做出限定： “不足百分之五的，不得再增加機動地。”

　　本條第2款進(jìn)而規(guī)定：”本法實施前未留機動地的，本法實施后不得再留機動地。”這一是考慮到要落實前述保護(hù)承包關(guān)系穩(wěn)定，嚴(yán)格限制收回或調(diào)整承包地的有關(guān)規(guī)定，所以對本法實施前已按國家有關(guān)規(guī)定完成土地承包的，規(guī)定不得再追加保留機動地；二是出于本法的制度設(shè)計實際已使保留機動地成為不必要，所以對個別尚未完成土地承包的，規(guī)定不得再預(yù)留機動地。

　　實際上，在第二輪土地承包期內(nèi)，人地矛盾的解決應(yīng)當(dāng)盡可能通過利用依法開墾增加的土地和利用承包方依法、自愿交回的土地，以及通過本法第2章第5節(jié)規(guī)定的土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，通過社會主義市場經(jīng)濟的自我調(diào)節(jié)作用來解決。為根除因預(yù)留機動地而現(xiàn)實存在的負(fù)面效應(yīng)，本條對本法實施前已預(yù)留機動地的做了嚴(yán)格的限制性規(guī)定，對本法實施后還要預(yù)留機動地的則做了明確的禁止性規(guī)定。