第七十四條 違反本法規定，占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土等，破壞種植條件的，或者因開發土地造成土地荒漠化、鹽漬化的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令限期改正或者治理，可以并處罰款；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

　　【釋義】 本條是對破壞耕地種植條件和造成土地荒漠化、鹽漬化行為的處罰規定。

　　一、適用本條規定的行為包括以下兩類。

　　1．非法占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土等破壞種植條件的行為。這類行為大致可分為兩種情況：一是占用耕地的行為，包括占用耕地建窯、建墳、建房；二是毀壞耕地的行為，包括在耕地上挖砂、采石、采礦、取土等。這兩類行為都會造成破壞耕地的種植條件的后果。例如，農村許多地方為局部的、眼前的一些利益所驅動，出現了大量小磚窯、小煤窯等，占用和破壞了大量良田。其中，有的以其占用的耕地的土壤直接作為原料大量挖取，用于燒磚、燒瓷。或者在耕地上大量挖砂、采石、采礦、取土用來出售。這些行為嚴重破壞了耕地，構成對寶貴的耕地資源的一大威脅。為了切實保護耕地，本法第三十六條作出了明確的規定：禁止占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土等。根據這一條的規定，任何單位和個人，只要實施了在耕地上建窯、建墳的行為、即構成違法行為。在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土等行為，客觀上都會導致占用耕地或者毀壞耕地，破壞種植條件，但并不都是違法行為。例如，耕地經征用程序轉為國有土地后，使用者依法占用土地建房的。再如，根據防洪法第四十五條的規定、防汛指揮機構在緊急防汛期內，根據防汛抗洪的需要，有權在其管轄范圍內，決定采取取土占地及其他必要的緊急措施的。由于這一類活動對土地，尤其是耕地破壞較為嚴重，屬于應當嚴格限制的行為。依據本法及其他有關法律、法規的規定，這類活動必須依法經批準后才能進行；未經批準或者騙取批準，擅自從事這類活動，使種植條件受到破壞的，即是本條規定的擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土的違法行為。

　　2. 因開發土地造成土地荒漠化、鹽漬化的行為。我國人口眾多，人均土地，尤其是人均耕地資源很少。同時，我國又有許多土地有待進一步開發，以滿足農業生產或者其他各項建設的需要，因此，做好土地開發工作有著重要意義。根據本法第三十八條的規定，國家鼓勵單位和個人開發未利用的土地。但是，開發未利用的土地，應當按照土地利用總體規劃，在保護和改善生態環境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下進行。根據本法第三十九條的規定，開墾未利用的土地，必須經過科學論證和評估，在土地利用總體規劃劃定的可開墾的區域內，經依法批準后進行。禁止毀壞森林、草原開墾耕地，禁止圍湖造田和侵占江河灘地。因此，以下行為，也是本條規定的違法行為，包括：開墾未利用地，未作科學論證、評估；違反土地利用總體規劃的要求未在指定的可開墾區域內開墾；未經依法批準，擅自開墾未利用地；毀林、毀草開墾；圍湖造田，以及可能造成土地荒漠化、鹽漬化的其他行為。此外，根據水土保持法的有關規定，國家禁止在二十五度以上陡坡地開墾耕地種植農作物。開墾禁止開墾坡度以下，五度以上荒坡地的，必須經縣級人民政府水行政主管部門批準。同時，對修建鐵路、公路等工程；開辦礦山企業、電力企業和其他大中型企業；在山區、風沙區等從事上述工程或者開辦有關企業的應當編制建設項目環境影響報告書和水土保持方案。由此可見，土地開發活動應當依法進行，并且堅持科學、合理的方法，反之，土地開發不僅達不到預期的目的，還有可能適得其反，造成資源和環境的嚴重破壞。國內外這種反面的例子很多，給人類的教訓也是深刻的。因此，本法為了引導并保障土地開發的順利進行，保護土地資源和環境，對違反土地利用總體規劃的要求開發未利用的土地而導致土地荒漠化、鹽漬化的，也規定要追究相應的法律責任。

　　二、行政處罰。本條規定的行政處罰措施包括以下兩種：

　　1．由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令限期改正或者治理。所謂限期改正，根據本條規定的違法行為特點，是指責令違法者在確定的期限內，停止違法活動，包括清除磚窯等違法建筑物、停止取土等活動，也包括停止開發、開墾土地的活動。限期治理，是指在清除磚窯等違法建筑物、停止取土等的同時，對造成耕地破壞的，采取措施，恢復土地原狀，達到耕地要求的種植條件等，或者對開發、開墾造成土地荒漠化、鹽漬化的，責令負責、組織開發的單位和個人采取補救措施或者其他必要措施，根據土地破壞的狀態和自然條件，進行整治，恢復土地原來狀態，總之，通過治理，應當使土地達到某一可以利用的條件，宜農則農，宜林則林，宜牧則牧。

　　2．有關土地行政主管部門在作出責令限期改正或者治理的決定的同時，依據具體情節，可以作出并處罰款的決定。

　　三、刑事責任。根據本條規定，上述違法行為構成犯罪的，應當依法追究刑事責任。其中，對于非法占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土等，破壞種植條件的行為，情節嚴重，構成犯罪的，應當依照刑法第三百四十二條的規定處罰，即，違反土地管理法規，非法占用耕地改作他用，數量較大，造成耕地大量毀壞的，處五年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金。根據刑法這一條的規定，本條規定的違法行為構成犯罪，要具備以下兩個要件：一是非法占用耕地，改作他用。二是占用耕地數量較大，并造成耕地大量毀壞的。因此，對于本條規定中，非為占用耕地的，以及占用耕地數量較小，對耕地未造成大量毀壞的，不構成刑法第三百四十二條規定的犯罪。

　　關于本條規定的開發土地造成土地荒漠化、鹽漬化的行為是否構成犯罪的問題，根據我國刑法規定的罪刑法定原則，開發、開墾的土地，多屬未利用地，因此，這類行為不會構成刑法第三百四十二條規定的非法毀壞耕地罪。雖然我國刑法對開發、開墾土地造成土地破壞行為未作刑事處罰的規定，但是，這不等于這類違法行為與有關犯罪無關。根據刑法第三百九十七條的規定，國家機關工作人員濫用職權或者玩忽職守，致使公共財產、國家和人民利益遭受重大損失的，處三年以下有期徒刑或者拘役；情節特別嚴重的，處三年以上七年以下有期徒刑。因此，在開發土地活動中，有關負責和組織開發的政府、部門，有關負責的工作人員在決定、組織工作過程中，因違反土地利用總體規劃的要求，不進行必要的科學論證或者評估，盲目開發等，直接造成土地嚴重破壞的，有關工作人員對其瀆職的行為負有不可推卸的責任。對其讀職行為，情節嚴重的，應當依法追究相應的刑事責任。