第三條 安全生產(chǎn)管理,堅(jiān)持安全第一,預(yù)防為主的方針。
【釋義】本條是對安全生產(chǎn)管理的方針的規(guī)定。所謂“方針”,是指指導(dǎo)一個領(lǐng)域、一個方面各項(xiàng)工作的總的原則。這個領(lǐng)域、這個方面的各項(xiàng)具體制度、措施,都必須體現(xiàn)、符合這個方針的要求。
一、依照本條規(guī)定,安全生產(chǎn)管理的方針是:安全第一,預(yù)防為主。
1.所謂“安全第一”,就是說,在生產(chǎn)經(jīng)營活動中,在處理保證安全與實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)經(jīng)營活動的其他各項(xiàng)目標(biāo)的關(guān)系上,要始終把安全特別是從業(yè)人員和其他人員的人身安全放在首要的位置,實(shí)行“安全優(yōu)先”的原則。在確保安全的前提下,努力實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)經(jīng)營的其他目標(biāo)。安全生產(chǎn)管理,是以保證生產(chǎn)經(jīng)營過程中的人身安全和財(cái)產(chǎn)安全為目標(biāo)的管理活動,是在生產(chǎn)經(jīng)營活動中對安全的管理。從根本上說,保證生產(chǎn)安全與實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)經(jīng)營活動本身的目標(biāo)是一致的。因?yàn)榫透鞣矫鎸ιa(chǎn)經(jīng)營活動本身的目標(biāo)期望而言,投資者是希望取得贏利,得到盡可能多的投資回報;從業(yè)人員是希望獲得勞動報酬,增加個人收入;政府則是希望因此多提供一些就業(yè)崗位,并增加社會需要的產(chǎn)品或服務(wù)的供應(yīng),促進(jìn)社會的穩(wěn)定和繁榮。而要使生產(chǎn)經(jīng)營活動自身所承載的這些目標(biāo)能夠?qū)崿F(xiàn),一項(xiàng)基本前提,就是必須保證生產(chǎn)安全。顯然,如果不能保證生產(chǎn)安全,在生產(chǎn)經(jīng)營活動中發(fā)生人身傷亡或財(cái)產(chǎn)損失的事故,投資者、從業(yè)人員和政府的目標(biāo)都難以實(shí)現(xiàn)或者要大打折扣,甚至?xí)o各方面造成巨大損失,產(chǎn)生嚴(yán)重的負(fù)效應(yīng)。而從另一方面說,生產(chǎn)經(jīng)營活動中保證安全的目標(biāo)與其他目標(biāo)之間,又會在一定情況下發(fā)生矛盾。比如,在企業(yè)資金一定的情況下,投到安全生產(chǎn)方面的資金多一些,投到其他方面的資金就會少一些;企業(yè)用于安全生產(chǎn)的費(fèi)用多一些,成本就會高一些,利潤就會少一些;嚴(yán)格按安全生產(chǎn)的操作規(guī)程辦事,生產(chǎn)效率就可能會受到一些影響等等。在保證安全與生產(chǎn)經(jīng)營活動中的其他目標(biāo)發(fā)生沖突時,如何處理,這就是安全生產(chǎn)管理方針?biāo)卮鸬膯栴},答案就是“安全第一”。當(dāng)然,對于“安全第一”的方針,也要有正確的理解。不是說用于安全生產(chǎn)的投入越多越好,安全系數(shù)越高越好,更不能理解為為了保證安全而將一些高危作業(yè)統(tǒng)統(tǒng)關(guān)掉。而是要在保證生產(chǎn)安全的同時,促進(jìn)生產(chǎn)經(jīng)營活動的順利進(jìn)行,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。也就是在處理生產(chǎn)與安全的問題上常說的“生產(chǎn)必須安全,安全為了生產(chǎn)”,這與“安全第一”的提法是一致的。
從實(shí)際情況看,當(dāng)前一些地方和企業(yè)違背“安全第一”的方針的一個突出表現(xiàn),就是不能在市場經(jīng)濟(jì)條件下正確處理發(fā)展經(jīng)濟(jì)、追求效益與保證生產(chǎn)安全的關(guān)系,安全生產(chǎn)管理混亂。受利益驅(qū)動,片面追求發(fā)展速度,忽視甚至放棄安全生產(chǎn)管理,致使一些企業(yè)安全生產(chǎn)基礎(chǔ)工作薄弱,規(guī)章制度松弛,安全生產(chǎn)責(zé)任制形同虛設(shè),不具備基本的安全生產(chǎn)條件;一些企業(yè)沒有必要的安全管理機(jī)構(gòu)和人員,企業(yè)負(fù)責(zé)人的安全責(zé)任不明確,有關(guān)事故責(zé)任追究制度不落實(shí);一些企業(yè)安全生產(chǎn)投入嚴(yán)重不足,企業(yè)安全技術(shù)裝備老化、落后,甚至帶病運(yùn)轉(zhuǎn),存在大量事故隱患。據(jù)有關(guān)部門的初步統(tǒng)計(jì),目前僅國有重點(diǎn)煤礦“一通三防”欠賬就高達(dá)40多億元。非公有制企業(yè)的安全生產(chǎn)問題更加突出,一些私營企業(yè)老板見利忘義,要錢不要命,公然違法生產(chǎn)經(jīng)營,導(dǎo)致事故不斷發(fā)生。據(jù)統(tǒng)計(jì),2001年全國發(fā)生的一次死亡3人以上的重大、特大事故的80%發(fā)生在集體、私營或者個人承包企業(yè)。其中以小煤礦、小工廠、小運(yùn)輸(公路、水路)等“三小企業(yè)”安全條件最差、管理最亂、事故最多。如2001年11月山西省9天內(nèi)連續(xù)發(fā)生的5起共死亡100人的鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦瓦斯爆炸事故,就是受利益驅(qū)動,礦主違反停產(chǎn)整頓的規(guī)定,明知故犯,鋌而走險,釀成大禍。鑒于這種情況,在安全生產(chǎn)立法中重申“安全第一”的方針,更顯得尤為必要。
2.所謂“預(yù)防為主”,就是說,對安全生產(chǎn)的管理,主要不是在發(fā)生事故后去組織搶救,進(jìn)行事故調(diào)查,找原因、追責(zé)任、堵漏洞,這些當(dāng)然都是安全生產(chǎn)管理工作中不可缺少的重要方面,對事故預(yù)防也有亡羊補(bǔ)牢的作用。但更為重要的,是要謀事在先,尊重科學(xué)、探索規(guī)律,采取有效的事前控制措施,千方百計(jì)預(yù)防事故的發(fā)生,做到防患于未然,將事故消滅在萌芽狀態(tài)。雖然人類在生產(chǎn)活動中還不可能完全杜絕安全事故的發(fā)生,但只要思想重視,預(yù)防措施得當(dāng),事故特別是重大惡性事故是可以大大減少的。江澤民同志對消防工作所作的“隱患險于明火,防范勝于救災(zāi)”的指示,對安全生產(chǎn)工作同樣適用。
二、從實(shí)踐中看,貫徹“安全第一、預(yù)防為主”的方針,應(yīng)當(dāng)做到以下幾點(diǎn):
1.制定和完善有關(guān)保證安全生產(chǎn)的法律、法規(guī)和規(guī)章制度,從制度層面上保證“安全第一、預(yù)防為主”方針的落實(shí),這是更帶有根本性、長期性的事情。
2.各級政府領(lǐng)導(dǎo)對“安全第一、預(yù)防為主”的方針必須要有足夠的認(rèn)識,抓經(jīng)濟(jì)工作必須抓安全,部署、檢查、總結(jié)經(jīng)濟(jì)工作必須對安全生產(chǎn)管理工作進(jìn)行部署、檢查和總結(jié);在衡量、評價一個地方、一個企業(yè)工作時,要把其保證安全生產(chǎn)的情況作為重要內(nèi)容;正確處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展與保證生產(chǎn)安全的關(guān)系,把保證生產(chǎn)安全放在首位。各級政府及其有關(guān)部門在制定經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略、規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策,確定有關(guān)行業(yè)的市場準(zhǔn)入條件時,必須把保證生產(chǎn)安全放在重要位置,對那些不能保證生產(chǎn)安全的落后技術(shù)、工藝、設(shè)備、產(chǎn)品,該淘汰的必須淘汰;對依法應(yīng)當(dāng)審批、驗(yàn)收的具有較大潛在危險性的建設(shè)項(xiàng)目,應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依法審批、驗(yàn)收,對不符合保證安全生產(chǎn)條件的不得批準(zhǔn)或驗(yàn)收通過。國務(wù)院有關(guān)主管部門應(yīng)當(dāng)按照保證安全生產(chǎn)的要求,根據(jù)科學(xué)技術(shù)進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)發(fā)展,及時制定和適時修訂有關(guān)安全生產(chǎn)的標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范,為安全生產(chǎn)、預(yù)防事故提供可靠的技術(shù)依據(jù);在制定其他有關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范、規(guī)程時,也必須按照“安全第一”的要求,首先規(guī)定能夠確保生產(chǎn)安全的指標(biāo)和技術(shù)要求。
3.企業(yè)、事業(yè)單位必須正確處理保證安全與追求生產(chǎn)經(jīng)營活動的效率、效益的關(guān)系。在安全與效率、效益發(fā)生矛盾時,把安全放在首位。特別是在對企業(yè)各項(xiàng)生產(chǎn)要素的分配上,首先應(yīng)當(dāng)滿足安全生產(chǎn)的基本需要。要保證安全生產(chǎn)的資金投入,各項(xiàng)設(shè)備、設(shè)施都要符合保證安全生產(chǎn)的要求,發(fā)現(xiàn)事故隱患必須及時排除,該停產(chǎn)的就要停產(chǎn),不能為了趕任務(wù)、追效益而置安全于不顧。
4.每個從業(yè)人員都要牢固樹立“安全第一、預(yù)防為主”的意識,嚴(yán)格執(zhí)行各自工作崗位的安全生產(chǎn)制度,增加自我保護(hù)意識,任何時候都不能違章作業(yè),對危及安全的違章指揮應(yīng)拒絕執(zhí)行。
三、為了從法律制度上保證“安全第一、預(yù)防為主”的方針落實(shí),本法規(guī)定了有關(guān)的基本制度和措施,主要包括: (1)安全生產(chǎn)的市場準(zhǔn)入制度。即生產(chǎn)經(jīng)營單位必須具備法律、法規(guī)和國家標(biāo)準(zhǔn)或者行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的安全生產(chǎn)條件,不符合安全生產(chǎn)條件的,不得從事生產(chǎn)經(jīng)營活動; (2)生產(chǎn)經(jīng)營單位主要負(fù)責(zé)人對本單位安全生產(chǎn)工作全面負(fù)責(zé)的制度; (3)企業(yè)必須依法設(shè)置安全生產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)或安全生產(chǎn)管理人員的制度; (4)對生產(chǎn)經(jīng)營單位的主要負(fù)責(zé)人、安全生產(chǎn)管理人員和從業(yè)人員進(jìn)行安全生產(chǎn)教育、培訓(xùn)、考核的制度; (5)對特種作業(yè)人員實(shí)行資格認(rèn)定和持證上崗的制度; (6)建設(shè)工程項(xiàng)目的安全措施應(yīng)當(dāng)與主體工程同時設(shè)計(jì)、同時施工、同時投入生產(chǎn)和使用的“三同時”制度; (7)對部分危險性較大的建設(shè)工程項(xiàng)目實(shí)行安全條件論證、安全評價和安全措施驗(yàn)收的制度; (8)安全設(shè)備的設(shè)計(jì)、制造、安裝、使用、檢測、維修和報廢必須符合國家標(biāo)準(zhǔn)的制度; (9)對危險性較大的特種設(shè)備實(shí)行安全認(rèn)證和使用許可,非經(jīng)認(rèn)證和許可不得使用的制度; (10)對從事危險品的生產(chǎn)經(jīng)營活動實(shí)行前置審批和嚴(yán)格監(jiān)管的制度;(11)對嚴(yán)重危及生產(chǎn)安全的工藝、設(shè)備予以淘汰的制度; (12)生產(chǎn)經(jīng)營單位對重大危險源的登記建檔及向安全監(jiān)督管理部門報告?zhèn)浒傅闹贫龋?(13)對爆破、吊裝等危險作業(yè)的現(xiàn)場安全管理制度; (14)生產(chǎn)經(jīng)營單位的安全生產(chǎn)管理人員對本單位安全生產(chǎn)狀況的經(jīng)常性檢查、處理、報告和記錄的制度等等。對這些法定的安全生產(chǎn)基本制度,各方面都必須嚴(yán)格執(zhí)行。
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