第八條 城市市區的土地屬于國家所有。

　　農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于農民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農民集體所有。

　　【釋義】 本條是關于國家和農民集體所有土地范圍的規定。

　　一、本條規定基本上維持了原土地管理法第六條的規定，原土地管理法第六條規定：“城市市區的土地屬于全民所有即國家所有。”“農村和城市郊區的土地，除法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于集體所有。”可以看出，本條并未對原土地管理法作實質性的修改，只是對原土地管理法作了下述二點文字修改：一點是將原土地管理法關于“城市市區的土地屬于全民所有即國家所有”的規定修改為“城市市區的土地屬于國家所有”；另一點是將原土地管理法中的“集體所有”修改為“農民集體所有”。這二處文字修改的目的是將原土地管理法第六條的規定表述的更為準確和符合現實情況。這里需要說明的是，立法過程中有的單位和個人提出，隨著城市建設的不斷擴大，城市市區范圍內還有集體的土地，建議對本條的規定作實質性的修改。本條沒有作實質性修改主要是因為憲法對此有明確的規定。憲法第十條第一款、第二款規定：“城市的土地屬于國家所有。”“農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。”原土地管理法關于國家和農民集體所有土地范圍的規定和憲法第十條所規定的精神完全一致。憲法是國家的根本大法，是制定法律的依據，本法第一條也開宗明義地規定了“根據憲法，制定本法”，憲法未修改之前，制定任何法律均不能違背憲法所規定的基本原則，本法也不例外。因此，本條對原土地管理法第六條沒有作實質性的修改。

　　二、根據本條第一款規定，國有土地的范圍為：城市市區的土地。這里所講城市，根據《中華人民共和國城市規劃法》（1989年12月26日第七屆全國人大常委會第十一次會議通過）第三條第一款的規定，“是指國家按行政建制設立的直轄市、市、鎮”。這里所講市區，我國現行的法律還沒有給予一個確切的定義，但在實踐中，一般理解為城市的建成區。“城市市區的土地屬于國家所有”即指國家對于城市市區的土地具有所有權，且城市市區的土地所有權只屬于國家。這里需要說明的是，本條這一款只是對于城市市區的土地所有權屬于國家作了規定，但這一規定并沒有否定除城市市區以外還有屬于國家的土地。比如：1．根據本條第二款關于“農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于農民集體所有”的規定，對于農村和城市郊區的土地，法律規定屬于國家所有的、仍然屬于國家所有。2．根據憲法第十條第三款關于“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征用”和本法第二條第四款關于“國家為了公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用”的規定，只要是國家征用的土地，即屬于國家所有。

　　三、根據本條第二款的規定，農民集體所有土地的范圍為：一是除由法律規定屬于國家所有以外的農村和城市郊區的土地。也就是說，農村和城市郊區的土地原則上屬于集體所有。如果法律規定屬于國家所有的，則屬于國家所有。這里所講的“法律”應是全國人大及其常委會通過的具有法律約束力的規范性文件，包括憲法和其他法律，此外，還包括了建國初期在國有土地形成過程中發揮重要作用的由當時的中央人民政府根據共同綱領制定的法律，如 1950年6月 28日中央人民政府頒布的《中華人民共和國土地改革法》、1950年11月10日政務院頒布的《城市郊區土地改革條例》和1950年6月22日政務院頒布的《關于沒收反革命罪犯財產的規定》等。比如，憲法第九條第一款就規定：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有；由法律規定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。”也就是說，國家法律未確定為集體所有的林地、草地、山嶺、荒地、灘涂、河灘地等屬于國家所有。《土地改革法》第十八條規定，“大森林、大水利工程、大荒地、大荒山、大鹽田和礦山及湖、沼、河、港等，均歸國家所有，由人民政府管理經營之。”也就是說，本條所講的有關土地也屬于國家所有。二是宅基地和自留地、自留山。從實際情況來看，農民集體所有的宅基地，主要是指農民用于建造住房及其附屬設施的一定范圍內的土地；自留地是指我國農業合作化以后農民集體經濟組織分配給本集體經濟組織成員（村民）長期使用的土地；自留山是指農民集體經濟組織分配給其成員長期使用的少量的柴山和荒坡。自留地和自留山主要來自于六十年代初《農村人民公社條例（修正草案）》第四十條的規定，其中規定：“自留地一般占生產隊耕地面積的5％一7％，歸社員家庭使用，長期不變。在有柴山或荒坡的地方，還可以根據需要和原有習慣，分配給社員適當數量的自留山，由社員經營。自留山劃定后，也長期不變。”

　　關于農民集體所有的土地，還需要說明的有一點，國家所有的土地的所有權主體只有一個即國家，其代表為國務院，而農民集體所有的土地則為本法第十條所規定的三級所有。第一級所有是村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有，即原來實行人民公社時期以生產隊為核算單位的農民集體所有；第二級所有是村農民集體所有，即原來實行人民公社時期以生產大隊為核算單位的農民集體所有；第三級所有是鄉（鎮）農民集體所有，即原來實行人民公社時期以人民公社為基本核算單位的農民集體所有。