第二十九條 國家對食品生產經(jīng)營實行許可制度。從事食品生產、食品流通、餐飲服務，應當依法取得食品生產許可、食品流通許可、餐飲服務許可。

　　取得食品生產許可的食品生產者在其生產場所銷售其生產的食品，不需要取得食品流通的許可；取得餐飲服務許可的餐飲服務提供者在其餐飲服務場所出售其制作加工的食品，不需要取得食品生產和流通的許可；農民個人銷售其自產的食用農產品，不需要取得食品流通的許可。

　　食品生產加工小作坊和食品攤販從事食品生產經(jīng)營活動，應當符合本法規(guī)定的與其生產經(jīng)營規(guī)模、條件相適應的食品安全要求，保證所生產經(jīng)營的食品衛(wèi)生、無毒、無害，有關部門應當對其加強監(jiān)督管理，具體管理辦法由省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會常務委員會依照本法制定。

　　【釋義】本條是國家對食品生產經(jīng)營實行許可制度的規(guī)定。

　　（一）國家對食品生產經(jīng)營實行許可制度

　　對從事食品生產、食品流通、餐飲服務的，應當依法取得食品生產許可、食品流通許可、餐飲服務許可。行政許可，是指行政機關根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請，經(jīng)依法審查，準予其從事特定活動的行為。行政許可法規(guī)定，對于直接涉及國家安全、公共安全、經(jīng)濟宏觀調控、生態(tài)環(huán)境保護以及直接關系人身健康、生命財產安全等特定活動，需要按照法定條件予以批準的事項，可以設定行政許可。人是社會的要素和細胞，國家實施行政管理的根本目的，應當是為了人的發(fā)展和福祉。民以食為天，國家要以民為本，維護人的人身健康和生命財產安全。

　　一般而言，行政許可有三個特征：第一，行政許可是依申請的行政行為。行政機關針對行政相對人的申請，依法采取相應的行政行為。行政機關不因行政相對人準備從事某項活動而主動頒發(fā)許可證或者執(zhí)照。第二，行政許可是一種經(jīng)依法審查的行為。行政許可并不是一經(jīng)申請即可取得，而是要經(jīng)過行政機關的依法審查，審查的結果，可能是給予許可或不給予許可。第三，行政許可是一種準予當事人從事某種活動的行為，是授益行政行為。另外，行政許可還具有區(qū)別與其他行政行為的一些特點：第一，它是外部行政行為。行政許可法律關系的主體是對外行使行政管理職權的行政機關和受行政管理權限約束的相對人，即公民、法人或者其他組織。第二，行政許可是一種要式行政行為。行政許可除要遵循一定的法定程序外，還應以正規(guī)的文書、格式、日期、印章等形式予以批準。第三，行政許可的功能在于抑制公益上的危險或影響社會秩序的因素，是一種事前控制手段，不同于行政處罰、行政強制等事中或事后采取的手段。

　　與全民征求意見的食品安全法（草案）相比，本條的規(guī)定作了較大幅度的調整。第一，原草案中規(guī)定“生產在本鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）行政區(qū)域內銷售的食品，不需要獲得食品生產的許可”。原草案的考慮主要是通過鄉(xiāng)間熟人社會的口碑、信譽等來監(jiān)督食品生產者，使其不敢造假。但是考慮到我國進入市場經(jīng)濟后，食品流通日益發(fā)達，食品流通已經(jīng)沒有省界。甲地生產的食品，通過物流，很容易達到千里之外的乙地。因此草案的規(guī)定有可能在實踐中帶來一些問題。經(jīng)過認真研究，立法機關將其修改為“農民個人銷售其自產的食用農產品，不需要取得食品流通的許可”，使該規(guī)定含義更加明確，更有可操作性。第二，草案中有“未經(jīng)許可，任何單位或者個人不得從事食品生產經(jīng)營活動”的規(guī)定。在草案審議過程中，有的常委會組成人員提出，據(jù)統(tǒng)計，我國有50萬家企業(yè)在生產食品，實際上還不止這些，很多小作坊根本不在統(tǒng)計范圍之內，但目前只有十萬余家有生產許可證，“未經(jīng)許可，任何單位或者個人不得從事食品生產經(jīng)營活動”的規(guī)定實際是做不到的。立法機關經(jīng)過慎重研究，刪除了該規(guī)定。第三，本法規(guī)定的食品生產許可、食品流通許可、餐飲服務許可與食品衛(wèi)生法中規(guī)定的食品衛(wèi)生許可證應當如何銜接？在具體操作中應當如何發(fā)放？在食品安全法（草案）全民征求意見過程中，有的群眾意見提出，依據(jù)食品衛(wèi)生法的規(guī)定，從事食品生產經(jīng)營的單位和個人，只需向衛(wèi)生行政部門申請食品衛(wèi)生許可證，并取得營業(yè)執(zhí)照后，即可從事食品生產經(jīng)營活動。如果依據(jù)草案的規(guī)定，食品衛(wèi)生許可證將被食品生產許可證、食品流通許可證和餐飲服務許可證取代，由三個部門頒發(fā)。食品安全法在一定程度上改變了原來食品衛(wèi)生法的一些做法。有的意見提出“既然把發(fā)放食品流通許可證的權力給了工商部門，工商部門同時又發(fā)營業(yè)執(zhí)照，一個部門發(fā)兩個許可，是否必要，是否給食品經(jīng)營者增加負擔”，有關部門應在本法實施后采取措施妥善解決證照同時頒發(fā)和合并發(fā)證的問題。第四，關于精簡審批。在食品安全法征求意見過程中，有的意見提出，按照中央行政管理體制改革的精神，精簡審批是政府改革重點方向。審批并不能完全代替監(jiān)管。通過設立審批以求達到監(jiān)管預期效果，寄監(jiān)管于審批，監(jiān)管依賴審批，多年來被證明成效不大，不能出臺一部法律就多一些審批，建議對食品生產、食品流通、餐飲服務三個環(huán)節(jié)的審批予以精簡，如生產環(huán)節(jié)實行食品生產許可證與食品衛(wèi)生許可證兩證合一。對此，立法機關認為有必要精簡行政審批，在本法實施前的準備階段，有關食品安全監(jiān)管部門應當著力解決重復許可的問題，對現(xiàn)有的許可進行梳理、改造、合并等，以便在本法正式施行時能夠順利過渡。

　　（二）幾種情況下的行政許可

　　本條本著精簡行政許可的精神，對一些情況作了特殊規(guī)定。（1）取得食品生產許可的食品生產者在其生產場所銷售其生產的食品，不需要取得食品流通的許可。雖然從嚴格意義上講，這種情況也屬于銷售，是食品經(jīng)營的范疇，但這種情況又具有自己的特點，如生產者固定、銷售條件具備，因此法律規(guī)定在這種情況下不需要再取得食品流通的許可。（2）取得餐飲服務許可的餐飲服務提供者在其餐飲服務場所出售其制作加工的食品，不需要取得食品生產和流通的許可。如有的餐飲服務者在餐廳里生產手工水餃等供消費者購買，從防止行政許可過多、減輕餐飲服務者負擔的角度，法律規(guī)定在這種情況下不需要取得食品生產和流通的許可。（3）農民個人銷售其自產的食用農產品，不需要取得食品流通的許可。在一家一戶分散經(jīng)營占多數(shù)的農村，農民個人銷售其自產的食用農產品很常見。這種現(xiàn)象地域分布廣、季節(jié)性強，如果都要求辦理食品流通的許可，難度很大。考慮到農民的實際需要，法律規(guī)定對這種情況，不需要取得食品流通的許可。

　　（三）食品生產加工小作坊和食品攤販的管理

　　食品生產加工小作坊和食品攤販是食品安全事故的多發(fā)地，食品監(jiān)管相對薄弱，既不能都實施許可，又不能放任不管。另外，小作坊的問題具有地域性。實踐中，一些地方人大常委會已經(jīng)專門就此制定了地方性法規(guī)加以規(guī)范。因此，本法一方面規(guī)定食品生產加工小作坊和食品攤販從事生產經(jīng)營活動應當符合本法規(guī)定的與其生產經(jīng)營規(guī)模、條件相適應的食品生產安全要求，保證所生產經(jīng)營的食品衛(wèi)生、無毒、無害，有關部門應當對其加強監(jiān)督管理。另一方面，授權地方人大常委會根據(jù)本地實際情況制定對食品生產加工小作坊和食品攤販的管理辦法。