第十一條 編制防洪規劃，應當遵循確保重點、兼顧一般，以及防汛和抗旱相結合、工程措施和非工程措施相結合的原則，充分考慮洪澇規律和上下游、左右岸的關系以及國民經濟對防洪的要求，并與國土規劃和土地利用總體規劃相協調。

　　防洪規劃應當確定防洪對象、治理目標和任務、防洪措施和實施方案，劃定洪泛區、蓄滯洪區和防洪保護區的范圍，規定蓄滯洪區的使用原則。

　　【釋義】本條是關于防洪規劃的編制原則及防洪規劃的內容的規定。

　　一、編制防洪規劃的原則。根據本法第二條的規定，防洪工作實行全面規劃、統籌兼顧、預防為主、綜合治理、局部利益服從全局利益的原則。這是我國防洪工作所應遵循的基本原則。防洪規劃是整個防洪工作的基礎性工作，是防治洪澇災害的總體行動部署，因此，編制防洪規劃也必然要從防洪工作的總體要求出發，遵循防洪工作的基本原則。為了確保防洪規劃的科學性和在實施中切實可行，本條根據防洪工作的基本原則，結合對編制防洪規劃的具體要求，確定了編制防洪規劃的幾項具體原則。

　　1．確保重點、兼顧一般的原則。人口稠密，經濟發達，財富集中的大中城市，作為國家重要交通樞紐的鐵路、公路干線以及作為國民經濟支柱產業的大型骨干企業，是我國的防洪重點。編制防洪規劃時要充分考慮上述地區和企業的防洪需要，確定科學的治理目標和縝密的防洪實施方案，當洪水來臨時，確保上述重點城市的社會經濟秩序不受干擾，重要的鐵路和公路干線暢通無阻，大型骨干企業保持正常的生產秩序。我國是一個發展中國家，財力和物力十分有限，為了最大限度地保護人民生命和全社會財富的安全，將洪澇災害所造成的損失降低到最小，根據我國社會經濟的發展狀況，必須實行確保重點的原則。而這一原則只有在防洪規劃中充分體現出來，在具體的防洪工作中才能得以實現。因此，編制防洪規劃要強調確保重點。在確保重點的同時，也要兼顧一般。在編制防洪規劃時要注意充分發揮所實施的各項防洪措施的綜合效益，考慮除防洪重點以外的一般受災對象的防洪安全，特別是對受洪水威脅的城市、經濟開發區、工礦區和國家重要的農業生產基地等，有能力的地區也應當對其重點保護。

　　2．防汛和抗旱相結合的原則。這一原則要求在編制防洪規劃時，注意發揮水的多種功能，根據我國旱災的活動規律，合理布局防洪設施，安排水庫在汛期的后期及時蓄水，利用洪水解決某些地區的干旱問題。我國既是一個洪澇災害頻繁的國家，又是一個十分缺水的國家，一些地區在遭受洪澇災害的同時，另一些地區往往干旱嚴重，因此，只有在興水利、除水害的基礎上，綜合開發利用和保護水資源，才能從根本上解決我國既多水、又缺水的實際問題。具體到防洪工作上，即要求堅持防汛不忘抗旱，防汛和抗旱相結合。防洪規劃作為防洪工作的總體安排，在防洪工作的設計上就要體現這一原則。

　　3．工程措施和非工程措施相結合的原則。防洪的工程措施是指通過修建各種工程的辦法來控制和抗御洪水以減少洪水災害損失的一種防洪對策，包括修建大堤、防洪墻、分洪工程、河道整治工程、水庫建設工程及有關的水土保持工程等等；非工程措施是指通過政策、法律以及修建防洪工程以外的其他手段，減少洪水災害損失的對策，包括洪泛區管理工作、河道清障措施、洪水預警系統、洪水保險、洪澇災害的救濟以及對超標準洪水的防御措施等等。從人類抗御洪水的歷史發展來看，工程措施是人類防洪的主要手段，但是單靠工程措施難以完全控制洪澇災害所帶來的損失。比如，目前堤防仍然是各國最主要的防洪措施，但受工程經濟效益和安全度的限制，堤防不可能無限制加高，加之洪水災害的大小難以事先確定，因此，一遇超過堤防防護能力的洪水，必須采取其他防御措施，否則將造成難以彌補的損失；遇到全流域的特大洪水時，現有的防洪控制樞紐難以完全抵擋。近些年來，隨著經濟的發展，洪泛區的人口大量增長，造成過度開發，在河道里設障的情況也屢屢發生，其結果是雖然修筑了較高標準的堤防，當洪水來臨時，損失仍然有增無減。我國的洪水災害，有洪峰高、流量大和突發性強的特點，如果要求完全用工程措施加以控制，普遍提高江河防洪能力，也難以做到。可見，只有在推進工程措施的同時，強調采取加強洪泛區的管理等非工程性措施，將二者結合起來，形成防洪系統，才能有效地防治洪水。編制防洪規劃必須堅持工程措施和非工程措施相結合的原則，既要對修建各種防洪設施作出安排，也要具體規定對洪泛區、蓄滯洪區的管理措施及實行洪水預報和警報措施、救災措施等等。目前我國的防洪實踐中，對蓄滯洪區的管理存在很大的問題，占用河道的現象十分嚴重，大力提倡加強非工程性措施，健全有關的法律、法規，增強人民的防患意識對我國的防洪工作具有重要的意義。

　　4．遵循洪澇規律，體現國民經濟對防洪的要求的原則。防洪的根本目的是為了減少洪澇損失，維護人民生命和財產的安全，保障全社會經濟的不斷發展。防洪規劃應當充分體現國家經濟發展的不同階段對防洪工作的不同要求，以保護經濟的發展為目標，采用適應當前階段經濟發展狀況的對策，與經濟發展和人民生活緊密相聯。只有這樣，才能使防洪規劃更加切實可行。同時，防洪的主要內容是要通過采取一系列有效的措施，防御和減輕洪澇災害，而洪澇災害是一種自然現象，有其發生和發展的客觀規律，人類只有在掌握了洪水活動的客觀規律的基礎上才有可能采取相應的對策，戰勝洪水。因此，編制防洪規劃，必須始終遵循這一原則，在充分研究洪水災害的成因、發生規律和歷史特點等的基礎上，綜合考慮上下游、左右岸的關系，統一作出防洪部署。如果不遵循這一原則，就會將整個防洪工作引入歧途，事倍功半。

　　5．防洪規劃與國土規劃和土地利用總體規劃相協調的原則。綜合開發利用水土資源是國民經濟發展的必然要求，為此，國家制定國土規劃和土地利用總體規劃，指導水土的整治，安排土地的利用，這其中也包括對江河的整治及對河道管理范圍內的土地、蓄滯洪區內的土地作出的土地利用的綜合規劃。因此，在編制防洪規劃，安排水利工程和河道整治工程時，要注意與國家國土規劃和土地利用總體規劃相協調。

　　二、防洪規劃的內容。編制防洪規劃是一項涉及面廣且十分復雜的工作，其中包括的內容很多，本條只規定了防洪規劃的以下幾項主要內容：一是確定防護對象，要求根據國民經濟發展的需要，從確保重點，兼顧一般的原則出發，確定不同的防護對象；二是確定治理目標和任務，包括根據不同防護對象的重要性和洪水災害的嚴重程度，結合現有的防洪條件確定適當的防洪標準；三是制定防洪措施和實施方案包括選擇優化防洪系統和防洪調度方式等等；四是劃定洪泛區、蓄滯洪區和防洪保護區的范圍，規定蓄滯洪區的使用原則。根據本法第二十九條的規定，洪泛區是指尚無工程設施保護的洪水泛濫所及的地區；蓄滯洪區是指河堤背水面以外臨時貯存洪水的低洼地區及湖泊等；防洪保護區是指在防洪標準內受防洪工程設施保護的地區。蓄滯洪區是調蓄洪水的重要場所，當較大洪水來臨時，為了保護防洪保護區的安全，盡量減少損失，需要按照“犧牲局部，保護全局”的原則，利用蓄滯洪區進行分洪和滯洪。這些地區的范圍的劃定及如何使用與這些地區所在區域的洪水特點和防洪需要直接相關，并且涉及許多地區、部門的切身利益，必須統一協調，綜合考慮。一旦確定，必須毫無保留地予以執行。為了保證劃定上述區域范圍和使用上述有關區域的科學性和嚴肅性，為對上述區域的管理提供可靠的依據，需要在防洪規劃中加以規定。